公共机构合同能源管理项目辨析

文/彭宗磊

我国自20世纪90年代引入合同能源管理，逐步在公共机构中推广使用，对节约能源资源、减少财政投入、加强社会节能工作起到良好示范作用。实践中，因对合同能源管理规定理解不准确、不全面或未完成节能绩效考核等原因，经常把光伏发电或其他节能项目生搬硬套为合同能源管理项目或把合同能源管理项目错误认定为PPP项目。为了便于公共机构准确采用合同能源管理方式开展能源管理，本文通过定义解释、案例分析，提出了公共机构合同能源管理项目流程。 

合同能源管理的定义 

根据《合同能源管理技术通则》（GT/T 24915—2020），合同能源管理（EPC）是指节能服务公司与用能单位以契约形式约定节能项目的节能目标，节能服务公司为实现节能目标向用能单位提供必要的服务，用能单位以节能效益、节能服务费或能源托管费支付节能服务公司投入及其合理利润的节能服务机制。 

从该定义可以看出：一是合同能源管理项目目标在于节能，节能目标是节能的量化表现。节能目标可以是节能量、节能率或是能源托管费用。二是节能服务公司要提供必要的服务，包括节能设施设备投入、节能技术改造、节能管理服务等。三是支付给节能服务公司相关费用及合理利润均来自能源资源节约的费用，因此支付给节能服务公司费用不能超出节约的能源费用。 

目前，合同能源管理模式主要有节能效益分享、节能量保证、能源费用托管3种模式，不同模式在收益分享、采购控制、运行管理、节能量认定等方面的要求有所不同。 

合同能源管理项目案例分析 

下面通过3个案例分析如何准确辨别公共机构合同能源管理项目。 

——案例1：建屋顶光伏的节能效益分享项目。公共机构A与节能服务公司签订分布式光伏项目合同能源管理协议。主要内容有：一是签订0.18兆瓦屋顶分布式光伏发电项目，公共机构A负责提供建筑物屋顶使用面积1814平方米；节能服务公司负责投资、建设、运营屋顶光伏。采用“自发自用、余电上网”模式，即所发电能由公共机构A优先使用，剩余电力向电网销售。二是效益分享模式为节能量分享模式，节能量为公共机构A使用的项目发电量，分享方式按市场电价的9折计算。三是协议有效期限25年。 

该协议存在问题有：一是对节能量定义不准确。节能量是指满足同等需求或达到相同目的的条件下，能源消耗/能源消费减少的数量。该协议把节能量理解为公共机构A使用本项目的发电量，属于对节能量概念理解错误。二是节能效益分享模式引用错误。节能效益是指节能项目实施后报告期（通常为1年/1个能源托管周期）产生的节能量折合的市场价值，体现在用能单位减少的能源费用支出。节能效益由用能单位和节能服务公司，双方在合同规定的期限内按比例分别享有即为节能效益分享。由于节能量定义错误，因此将按使用屋顶光伏发电量按市价9折计算的方式分享认同于合同能源管理的节能量分享同样错误。三是协议的有效期超限。合同能源管理项目规定的时间为8至10年，最长不超过10年。 

——案例2：建屋顶光伏的能源费用托管项目。公共机构B与节能服务公司签订合同能源管理项目协议，主要内容有：一是合作方式为能源费用托管模式，即节能服务公司以95万元/年进行能源费用托管（原为100万元/年）。二是节能服务公司对空调、照明及节能控制系统等进行节能改造、建设0.18兆瓦屋顶分布式光伏发电等。公共机构B负责提供建筑物屋顶等必要场地设施，节能服务公司负责投资、建设、运营。采用“自发自用、余电上网”模式，即所发电能由公共机构B优先使用，剩余电力向电网销售。三是协议的有效期限为10年。四是合同期届满，设备、设备所有权归节能服务公司。 

与案例1相比较，形式上都是建设屋顶光伏发电和采用“自发自用、余电上网”模式，节能服务公司投入也相差不大。其区别在于选择合同能源管理的模式不同。案例1选择的合同能源管理模式为节能效益分享型，案例2选择的是能源费用托管模式，即公共机构委托节能服务公司进行能源资源系统的改造、运行、管理和维护，用能单位根据能源基准确定的费用支付给节能服务公司作为托管费用，节能服务公司通过科学的管理运行和节能技术的应用达到节约能源资源、减少费用支出等目的，获得合理的利润。能源托管模式中确定能源基准和托管费用是关键，节能量则不需要认定。本案例中，公共机构B根据能源基准（100万元/年）确定的托管费用（95万元/年）交付给节能服务公司后，只要单位正常运行，其不会关注节能服务公司的资金、技术投入及节能量等具体节能管理事务。在明确能源基准和托管费用后，节能服务公司根据节能降费需求进行技术改造，符合合同能源管理项目的要求。 

——案例3：路灯智能提升的节能效益分享项目。公共机构C与节能服务公司签订路灯智能提升项目协议，主要内容有：一是项目期限及价格。项目建设周期80天、节能效益收益总金额3088万元、每年效益金额308.8万元；合同期限为享受节能收益总金额为止。二是项目内容。改造全县10个乡镇、县城区8800盏灯具。三是所有权约定。项目所有设备、设施和仪器的所有权归双方共有（共有比例按照公共机构C支付节能效益金额比例计）。四是节能效益收益的付款条件。项目基准能耗770万度/年，最低节能实践量530万度/年，最低节能率每年不低于68%。节能率每低于标准1个百分点，则扣减年度收益率的1%。节能量、亮度、照度在下一年度一月由第三方检测机构抽样检测，作为节能受益金拨付依据。根据该合同，可以判定案例3为合同能源管理项目的节能效益分享模式。 

此类合同能源管理项目容易与PPP中的BOT模式（建造、运营、移交）混淆，会被认定为新增隐性债务。根据财政部、国家发展改革委、中国人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》的规定，政府和社会资本合作模式（PPP）是政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益模式。 

BOT模式即企业被授权在特定的时间内融资、设计、建造和运营，期满后，转交给公共部门。该模式与合同能源管理模式最为相似，形式上都是企业在合同期内融资、设计、建造和运营，期满后，资产移交给业主方，但实质上有诸多不同。一是合同能源管理模式本质在于节约能源资源，企业的收益只能从节约能源费中获得，不新增财政投资、不加重财政负担。BOT模式建成后在运营期间必须按照对价原则，由政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益，必须向使用者收费或新增财政支付。二是收益给付的条件不同。合同能源管理模式中支付企业的附加条件，就是必须有节能量，企业才能从节能收益中获利。BOT模式给付的条件是只要达到公共服务绩效就必须支付。三是支付的额度不同。合同能源管理支付额度不能超过节能收益金额，其利润总额在预期之内；而BOT模式特别是公路收费类的项目，只要在特许收费时限及条件下，都可以一直收费，利润可以远大于预期收益。 

从案例3来看，该合同有准确的基准能耗、节能量及节能率要求。在节能效益分享方面，按当地电价0.65元/度计算，每年节约电费344.5万元，扣除支付节能服务公司收益后，业主单位收益为35.7万元/年，收益率10.04%。在支付条件、支付总额及分成等方面符合合同能源管理项要求。 

规范公共机构合同能源管理项目流程建议 

在实践中，可以通过以下几个方面步骤规范项目推进流程，并避免合同能源管理项目与PPP项目或光伏发电项目的混淆。 

能源审计是合同能源管理项目开展的基础，通过能源审计可以了解项目的空间区域、用能系统边界、确定能源基数、能耗水平的诊断分析，清楚项目是否有节能改造空间。而PPP项目或光伏发电项目不关心业主单位的能耗状况，不需要开展能源审计。 

编制包括用能状况诊断、节能措施、技术改造设计、节能量化目标、节能量认定、收益分享、实施周期、预期收益、费用预算等内容的项目改造方案，组织第三方专家对改造方案进行评审，既评审方案的技术先进性、可行性，还要评审方案资金投入的合理性。 

虽然合同能源管理项目资金由企业投入，但公共机构支付给企业的费用却来源于财政资金，所以合同能源项目必须按政府采购相关要求进行采购。采购金额应为合同期内预计支付给节能服务公司的总费用，应对照政府集中采购目录和采购限额标准，确定不同的采购方式。而屋顶光伏发电项目由企业投资，投资金额及招标等流程由企业决定。 

实践中，一些合同能源管理项目合同没有按照通则模板签订，导致基准能耗、节能量、节能效益定义出现偏差，仅从合同上难以识别是否属于合同能源管理项目。为此，建议合同能源管理项目参照《合同能源管理技术通则》的模板签订合同，明晰双方权利与义务，更好保障合同的履行。