公共机构重点用能单位实施能源费用托管研究

一、背景

2022年4月，国务院印发《关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见》，明确赋予贵州“西部大开发综合改革示范区”“巩固拓展脱贫攻坚成果样板区”“数字经济发展创新区”“生态文明建设先行区”“内陆开放型经济新高地”的四区一高地定位。其中第二十二条“积极推进低碳循环发展”指出要“强化能源消费强度和总量双控，落实重点领域节能降碳要求，力争新建项目能效达到标杆水平，引导存量项目分类有序开展节能改造升级。”

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统筹节能减排工作，对生态文明建设作出一系列重要部署，强调要把碳达峰碳中和纳入生态文明建设整体布局，拿出抓铁有痕的劲头，如期实现“双碳”目标。党中央、国务院关于加快推进生态文明建设和碳达峰碳中和的决策部署强调党政机关等公共机构要带头节约能源资源，保护生态环境。公共机构主动担当作为，加强节能管理，减少浪费，将对引导全社会节约能源资源，推动贵州高质量打造“生态文明建设先行区”起到积极的示范效应和导向作用。

二、概念定义

（一）重点用能单位。公共机构重点用能单位是指年能源消费量达500吨标准煤以上的公共机构。

（二）能源费用托管。能源费用托管是合同能源管理的一种模式。主要指客户委托节能服务公司出资对能源系统开展节能改造和运行管理，并按照双方约定将该能源系统的历史能源费用交给公司管理，节约的能源费用归公司。合同结束后，节能设备无偿交给客户使用，以后产生的节能收益全部归客户所有。

三、国家相关要求和外部经验做法

（一）法律法规和国家政策关于节能降碳的规定。《中华人民共和国节约能源法》《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》强调“节约资源是我国的基本国策。”“坚持生态优先、绿色发展，推进资源总量管理、科学配置、全面节约、循环利用，协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护。协同推进减污降碳。”

国管局、国家发展改革委、财政部、生态环境部《关于印发深入开展公共机构绿色低碳引领行动促进碳达峰实施方案的通知》提出，“对标碳达峰目标和碳中和愿景，实现绿色低碳引领行动推进有力，干部职工生活方式绿色低碳转型成效显著，在全社会绿色低碳生产生活方式转型中切实发挥示范引领作用，开创公共机构节约能源资源绿色低碳发展新局面。”

（二）国际上实现碳达峰国家的节能降碳工作经验做法。根据世界资源研究所发布的报告，截至2020年，全球已有54个国家碳排放实现达峰，占全球碳排放总量的40%。包括德国、美国等10个碳排放量排名前十五位的国家。

德国的经验。德国1990年前实现了碳达峰，从2000年至2019年，碳排放强度从8.544亿吨降到6.838亿吨，降幅近20%。制定“德国适应气候变化战略”、《气候保护规划2050》等国家节能减排战略；通过《德国联邦气候立法》《国家氢能战略》等法律法规明确“到2030年温室气体排放比1990年减少55%，到2050年实现净零排放”，明确各产业部门在2020年到2030年间的刚性年度减排目标；制定《气候行动计划2030》，将减排目标在住房、能源、工业、建筑、运输、农林6大部门进行分解，规定部门减排措施、定期评估的法律机制。

美国的做法。美国碳排放峰值74.16亿吨，出现于2007年。美国制定“总统行动计划”，对2020年比2005年温室气体减排17%的目标按领域分解落实；推出“清洁电力计划”，要求2030年前将发电厂碳排放量在2005年的基础上削减至少30%，到2035年，通过可再生能源过渡实现无碳发电，2050年实现碳中和，并计划拿出2万亿美元，用于基础设施、清洁能源等重点领域的投资和相关技术研发。

（三）外省推广应用合同能源管理经验。2010年，山东省人民政府办公厅出台《关于贯彻国办发〔2010〕25号文件加快推进合同能源管理促进节能服务产业发展意见》，提出“落实财政供养单位节能改造的会计政策。各级政府机构采用合同能源管理方式实施节能改造，按照合同支付给节能服务公司的支出视同能源费用进行列支。”

“十三五”期间，山东省机关事务管理局印发《关于开展公共机构合同能源管理试点的意见》，全省公共机构实施合同能源管理项目454个，引入社会资金12亿元。一方面，建立领导协调机制统筹调度推进。各县成立县（市、区）领导任组长的公共机构合同能源管理工作领导小组，机关事务、发展改革、财政、住房城乡建设、教育、卫生健康、政府采购等部门为成员，加强组织领导，统筹推进合同能源管理工作；另一方面，出台公共机构合同能源管理办法、试点工作实施方案、项目资金支付管理细则等政策文件，对合同能源管理项目操作流程作出具体规定。

四、贵州省推广应用合同能源管理工作现状及存在的差距问题

“十三五”期间，贵州省公共机构实施合同能源管理项目共24个，引入社会资金约1.32亿元。

（一）贵州省公共机构推广应用合同能源管理工作现状。制定规章制度，提供法治保障。《贵州省公共机构重点用能单位节能管理规范》等文件印发实施，要求建立重点用能单位名录库，加强节能技改力度，强化监测管理；《贵州省“十四五”公共机构节约能源资源工作规划》强调，抓好重点用能单位管理，推广应用合同能源管理；《贵州省公共机构节能管理办法》规定，“县级以上管理机关事务工作的机构应当按照国家和省有关规定，制定政策扶持措施，鼓励和指导公共机构采用合同能源管理等方式进行节能改造”。

完善配套政策，细化工作措施。“十三五”以来，出台《贵州省公共机构合同能源管理暂行办法》等政策文件，将合同能源管理作为节能降碳新技术来推广，细化项目全部实施流程和具体工作措施；《贵州省深入开展公共机构绿色低碳引领行动促进碳达峰实施方案》提出要聚焦重点用能单位，鼓励采用能源托管等合同能源管理方式，调动社会资本参与公共机构用能系统改造和运行、维护。

开展能源审计，挖掘节能潜力。“十三五”期间，省机关事务管理局选择有资质的公司对全部50余家省级重点用能单位开展能源审计，摸清能源消耗的种类、数量、用能方式，找出高能耗设备和不合理用能方式，挖掘节能潜力，提出改进或改造建议，并监督实施，提高能源利用效率，确保实现节能降碳任务目标。

（二）与国家要求相比存在的差距。“十三五”以来，贵州省省级公共机构节能减排专项资金每年仅有200万元，申请单位众多，其中专门用于支持重点用能单位的资金较少；各地区均没有相关资金，节能降碳工作压力非常大。为此，省机关事务管理局积极对接相关部门共同推进合同能源管理工作，从选取个别单位试点到统一组织开展，尝试多、成果少，在对发展合同能源管理的认识和服务措施上，都存在一些问题。

体制不健全导致政策难落实。合同能源管理还处于新生阶段，一方面预算体制仍不健全，财政部门在结算时不同意列支应支付给节能服务公司的分成；另一方面政策法规还不完善，当前合同能源管理相关政策中，明确工作机制、职能职责的管理类政策不够详细，明确采购流程实施规范的操作类政策不够具体，明确目标要求的任务类政策不多，或者相关政策没有真正落实。

限制条件多导致公司不投资。一般认为，能源费用托管项目属于服务类采购，但《政府购买服务管理办法》规定“政府购买服务合同履行期限一般不超过1年；在预算保障的前提下，对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，可以签订履行期限不超过3年的政府购买服务合同”；能源费用托管模式收回投资成本一般需要5年以上，贵州因气候温和、供暖时长短、能源价格低等特点，节能改造经济效益低、投资期限长，导致企业投资意愿极低。

计量不规范导致数据不真实。贵州省大部分重点用能单位计量器具不符合《公共机构能源资源计量器具配备和管理要求》，尤其是党政机关集中办公区仅实现分楼栋计量，个别集中办公区将水、电、气等能耗数据全部统计在管理部门账号，用能人数和车辆用油又按单位分别填报，导致管理部门能耗虚高，达到重点用能单位标准。

认识不到位导致行动不积极。全省重点用能单位主要集中在教育、卫生和公安系统，个别单位对节能工作的重要性和紧迫性认识不够，认为单位内部存在高耗能设备，能源资源消费量大是正常现象，对能源审计工作也不够重视，开展节能改造的积极性、主动性不强。

五、重点用能单位节能潜力及可行性分析

（一）贵州省公共机构重点用能单位能耗现状。统计数据显示，2021年，全省公共机构重点用能单位共189个，虽然数量不及全省公共机构的1%，但用能人数、建筑面积约占23%，电消费量、天然气消费量、水消费量约占35%，能耗总量约占29%，人均用水量、人均综合能耗、单位建筑面积能耗超过全省平均值约68%、37%和48%。（见表1）

表2  公共机构重点用能单位分类统计表

 

（二）贵州省公共机构重点用能单位节能潜力分析。

绝大部分公共机构重点用能单位通过能源审计找到了能耗较高的重点用能部位、存在的问题，提出了整改措施，但受困于资金不足无法开展，因此推动能源费用托管是打破困境的绝佳途径。

解决预算投入与节能降碳“双难”。能源费用托管由节能服务公司提供资金支持，不需要公共机构投入财政预算，项目合同期结束后公共机构可以无偿拥有节能设备，降低机关运行成本，实现节能降碳，尤其适用于缺乏节能改造资金的公共机构。

达到投资风险与管理成本“双降”。节能服务公司提供从投资、方案设计、采购设备到项目实施完成等全程服务，降低公共机构的投资风险；为保证自身收益，公司必须主动进行有效的能源监督管理，解决公共机构缺乏专业的能源管理人才问题，降低管理成本。

实现公共机构与服务公司“双赢”。公共机构不会因为资金问题破产倒闭，能免除节能服务公司不敢签订长期合同、不敢大量投入资金的后顾之忧；公司提供节能新技术、新产品，公共机构也有更多精力开展业务工作，实现公共机构与公司双赢。

六、政策建议

结合贵州实际，为更好地在公共机构重点用能单位推广应用能源费用托管模式的合同能源管理，提出以下政策建议：

（一）强化组织领导，优化采购限制。机关事务管理、发展改革、财政和教科文卫体等系统主管部门要加强沟通协调，指导和推进本地区本系统公共机构采用能源费用托管服务。同时，将合同能源管理服务在政府购买服务中单列出来，打破政府购买服务合同期限不超过3年的限制，将合同期限改为一般不低于6年，原则上不超过10年。

（二）加强宣传培训，提升节能意识。各级公共机构节能管理部门持续做好日常宣传，积极举办节能业务培训，将勤俭节约的优良传统与绿色低碳生活的现代理念有机结合，创新宣传方式、提升宣传实效、树立宣传品牌；利用全国节能宣传周、贵州生态日等组织开展主题宣传，引导公共机构积极推行绿色办公，引领干部职工广泛形成简约适度、绿色低碳的生产生活方式。

（三）规范计量器具，夯实统计基础。针对集中办公区组织开展计量器具配备情况检查，认真落实计量器具配备、管理和能源资源分户、分类、分项计量，加强重点用能系统和部位分项计量器具配备，加强基层统计培训，夯实统计基础，从精准数据出发，找准问题及根源，抓好整改工作。

（四）坚持试点先行，总结经验推广。集中统一组织开展能源费用托管模式试点，建立健全合同能源管理项目储备库，按照“试点先行、阶段总结、稳步推广”的原则，坚持突出重点、展现亮点、解决难点，及时总结、提炼经验，为公共机构重点用能单位推广应用能源费用托管模式提供可借鉴、可复制、可推广的范本。

（文/贵州省机关事务管理局 王泽丰）

 

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