2026城市更新大资管论坛年度白皮书（完整版）|《城镇老旧住房自主更新原拆原建的机制与实践》 - 新闻资讯

《城镇老旧住房自主更新原拆原建的机制与实践》

2026城市更新大资管年会白皮书

摘要

中国城镇老旧住房更新正迎来机制重构——由过去的“土地所有权人主导”，正在转向以房屋所有权人为核心主体的新格局。本报告的核心命题是：在存量时代，以房屋所有权人为核心主体的自主更新正成为老旧住房更新的重要模式，其适用范围、组织方式和资金机制具有鲜明的中国制度特征。

报告认为：从本质上来说，老旧住房更新的根本决策权，始终归属于对核心资产享有处分权的所有权人。如在土地私有制国家，原则上土地所有权与房屋所有权合一，所有权人同时拥有土地处分权和房屋处分权，住房更新的根本决策权归属于同一个所有权人，主要出资责任亦由其承担，当然也需要通过政府规划许可和公共利益审核。而在中国，土地所有权属于国家（政府代表行使），居民仅拥有房屋所有权。而容积率、建筑高度、用地性质等核心规划指标均附着在土地之上，规划权是法律赋予政府的公权力。由此形成了我国城镇老旧住房更新的决策权和出资模式在不同阶段的特殊演进逻辑。

报告系统梳理了我国城镇老旧住房更新的三个阶段：第一阶段（1990-2020年）土地所有权人（政府）通过调整规划指标、重新出让土地来主导更新，居民以被“赎买”方式退出，可称为房地产开发式更新；第二阶段（2020-2025年）政府对城镇老旧住房更新投入大量财政资金，进行不涉及规划指标调整的维护式更新，可视为财政投入为主的民生工程；第三阶段（2025年起）出现了新的模式，即房屋所有权人（居民）在规划指标基本不变的约束下，自主决策、自出资金，以原拆原建或局部修缮方式实现老旧住房的自我更新。

报告研判：自主更新的核心梗阻并非资金瓶颈，而在于治理结构层面的制度性缺位，这实质上是我国城镇高密度集合式产权居住模式下，共有事务集体行动困境的集中体现。报告从组织体系和资金机制维度提出了破解自主更新难题的系统方案。

报告展望：自主更新、原拆原建将从当前点状的“危房解困”，逐步走向未来更具普遍性的“品质改善”，以房屋所有权人为核心主体的更新模式，也将成为城镇化发展新阶段的重要更新选项。

第一部分时代转向中国城镇老旧住房更新的三个阶段与制度解析

中国城镇老旧住房的更新历程，是一部与城镇化进程、住房制度改革和房地产市场发展深度交织的历史。从改革开放初期的住房短缺，到21世纪的城市扩张与房地产开发热潮，再到当前存量时代的品质提升需求，城镇老旧住房更新的核心力量、实施方式和目标导向都发生了根本性转变。

以下分析基于我们的一个基本观点：住房作为不动产，其更新决策与出资模式，本质上是由享有处分权的所有权人决定的。因此，老旧住房更新的根本决策权，始终归属于对核心资产享有处分权的所有权人。在实行土地私有制的国家和地区，土地所有权与房屋所有权原则上（或大部分）合为一体，所有权人同时拥有土地处分权和房屋处分权，更新的根本决策权归属于同一所有权主体，主要出资责任也由其承担，当然，更新过程仍需接受政府的规划许可与公共利益审核。

然而，中国过去三十多年的城镇老旧住房更新，长期依赖“政府征收、企业开发”的市场化拆迁模式，以及“政府主导、财政投入为主”的维护式修补模式，房屋所有权人（居民）始终处于被动接受的地位。

这一特殊路径的形成，根源在于中国独特的所有权结构：土地所有权属于国家，主要由政府代表国家行使；居民仅拥有房屋所有权。而容积率、建筑高度、用地性质等核心规划指标均附着在土地之上，规划管理权是法律赋予政府的公权力。正是这种所有权结构的分离，推动了三个阶段演进的更新路径。从这一核心前提出发，就能理解为何自主更新在当下成为可能与必然趋势。

1.1 第一阶段：房地产开发式更新（1990-2020）——以土地所有权人行使决策权为核心的更新

第一阶段大致从1990年代延续至2020年前后，是中国城镇化快速推进、房地产市场蓬勃发展的黄金时期。这一阶段的城镇老旧住房更新以“大拆大建”为标志，本质并非简单的房地产开发，而是由土地所有权人（政府）主导，通过调整规划指标、重新出让土地实现土地增值收益的更新模式。

这一阶段的更新具有三个显著特征：

第一，土地所有权人行使根本决策权。政府作为国有土地所有权人的代表，掌握着城市更新的根本决策权：先通过合法征收补偿，收回土地使用权，行使规划管理权重新编制控制性详细规划，通常通过提高容积率、调整用地性质等方式释放土地增值空间，最后以招拍挂方式出让土地使用权，由房地产开发企业支付土地出让金。此处土地出让金的法理本质，并非单纯购买土地使用权，而是附加带有购买“规划指标提升权”的对价——企业为容积率提高、用途转换带来的超额开发收益付费。从制度演进看，最早多以城镇综合开发或协议出让为主；2004年国土资源部“71号令”（即“831大限”）确立经营性用地必须招拍挂出让后，这一模式成为行业常态。

第二，房屋所有权人被“赎买”后退出。在拆迁过程中，政府或开发商向被拆迁居民提供货币补偿、回迁或异地安置住房。居民出让的不仅是房屋所有权，更是土地使用权和未来规划增值的预期。货币化安置在2015年至2019年的棚户区改造中达到高峰。

第三，规划指标大幅调整是核心利润来源。开发商获得土地后开发商品房销售，其利润并非来自房屋建设本身，而是来自政府赋予的规划指标提升——更高的容积率、更优的用地性质、更完善的配套。

当这一经济逻辑成立时（即房价持续上涨、土地增值预期明确），土地所有权人（地方政府）有强烈的动力推动更新，因为规划指标的提升可以变现为巨额土地出让金。房屋所有权人（居民）虽然处于被动地位，但获得了远高于原住房价值的补偿，因此会接受甚至期盼这种“被赎买”的安排。

房地产开发式更新在特定历史阶段发挥了重要作用，但其局限性也日益凸显：

一是随着城市中心可开发地块减少，拆迁成本急剧上升；

二是大规模拆迁引发的社会矛盾日益突出；

三是破坏了城市原有肌理和文脉，导致千城一面。

更根本的是，这一模式的经济逻辑在2021年后彻底断裂：2021年全国国有土地使用权出让收入达8.7万亿元，之后伴随房地产市场下行调整，2025年为4.15万亿元。从项目层面看，土地出让收入已经无法覆盖前期征拆成本，这一模式的经济逻辑基本失效。

1.2 第二阶段：维护式更新（2020-2025）——财政投入为主的民生工程

第二阶段以2020年7月国务院办公厅发布《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》为标志。这一阶段是对第一阶段“大拆大建”模式的纠偏与过渡，核心理念对应“留改拆”要求中的“改”，本质特征是完全不涉及规划指标调整，依靠政府财政投入对既有住房与周边环境开展物理修补和功能完善，属于典型的财政转移支付类民生工程。

国务院办公厅文件将改造内容划分为三类：基础类（水电气热管网改造、道路修缮、安防设施完善等）、改善类（加装电梯、停车场建设、节能改造等）、提升类（社区综合服务设施、养老托育设施、文化体育设施等）。其中，加装电梯是这一时期最具标志性的更新内容。所有改造项目均在现有建筑结构、规划指标保持不变的前提下，对基础设施和公共服务进行修补完善，在特定历史阶段有效改善了人居环境，缓解了征收引发的种种矛盾和困境。

“十四五”期间，全国老旧小区改造取得了显著成效。据住房和城乡建设部统计，“十四五”期间全国累计改造城镇老旧小区24万多个，惠及4000多万户、1.1亿多人。其中，加装电梯12.9万部，增设停车位340多万个，增设养老托育等社区服务设施6.4万个，更新改造供水、燃气、供热等地下管网84万公里，完成适老化、无障碍改造的小区达5.6万个。从地方实践看，江苏省五年来累计开工改造城镇老旧小区6470个，惠及居民205.2万户；沈阳市“十四五”时期改造老旧小区1823个，80.3万户居民受益。

政府出资的维护式更新在特定阶段取得了显著成效，但其制度属性决定了它只能是过渡性安排，不可能成为长期常态。《城市更新“十五五”规划》已明确提出，要基本完成2000年以前建成的老旧小区改造任务。

维护式更新面临四个结构性困境：

第一，财政投入的不可持续性。改造资金主要来源于中央补助与地方财政，但随着时间推移，所有住房都会逐步老化，让政府财政长期“包揽”全部改造投入既不现实也不合理。当前地方财政面临收支失衡、土地出让收入下滑与债务高企的三重压力下更是如此。

第二，“治标不治本”。对于建筑结构老化、户型存在缺陷、安全隐患突出的老旧小区，维护式改造无法从根本上解决问题，尤其是D级或C级危房，仅靠局部修补无法彻底消除安全隐患。

第三，激励不相容。由于政府全额或大额出资，居民普遍形成“等靠要”心理，缺乏自主参与和共同维护的动力。加装电梯、管道更新等项目涉及复杂的利益协调，低楼层与高楼层、出租户与自住户之间的利益冲突常常导致项目搁浅，集体行动困境突显。

第四，突出的效率困境。部分老旧小区的维护式更新也因“大投入、小改善”而受到质疑。财政资金大量耗费于外观翻新与设施修补，却无法解决户型缺陷、结构隐患等核心痛点。

当土地所有权人通过规划权变现驱动更新的经济逻辑断裂，当政府财政不可能长期承担所有老旧住房的维护式更新时，城镇老旧住房更新的决策权和出资责任向房屋所有权人转移是必然发展结果。

1.3 第三阶段：自主更新、原拆原建（2025年起）——房屋所有权人作为核心主体的更新

2025年起，城镇老旧住房更新领域出现了一项全新选择：由房屋所有权人作为核心主体的“自主更新、原拆原建”。2025 年 8 月，《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》正式发布，首次在中央政策层面明确提出“支持老旧住房自主更新、原拆原建”，并将其作为系统推进 “好房子” 建设和完整社区建设的重要举措。2026年，国务院印发《城市更新“十五五”规划》，进一步将老旧住房自主更新、原拆原建正式纳入国家五年规划体系，明确提出“支持老旧住房自主更新、原拆原建，探索可持续运营模式”。从中央文件明确支持，到纳入国家专项规划，相关顶层制度设计已逐步清晰完善。

自主更新、原拆原建的核心特征是：以房屋所有权人（业主）作为更新主体，由其自主决策、自筹资金，在原地块拆除危旧房屋后重建新房，更新后保持原土地用途、原户数基本不变，规划指标基本不变或仅做有限微调。

在中央政策明确出台前，浙江、北京、广州等地就已率先开展自主更新试点。2024年4月，浙江省发布《关于稳步推进城镇老旧小区自主更新试点工作的指导意见（试行）》，成为全国首个推出老旧小区自主更新工作的省级指导文件。2025年7月，《浙江省城镇社区更新条例》正式实施，明确 “房屋建筑所有权人可以提出更新项目申请”，从法规层面认可房屋建筑所有权人的更新发起主体资格。

目前，据全国住房城乡建设工作会议数据显示，2025年全国已有38个城市开展老旧住房自主更新、原拆原建工作，广东省探索危旧房自主更新模式破解资金难题的实践，已入选住房和城乡建设部可复制经验清单（第四批）。8个城市开展老旧住房自主更新、原拆原建工作。

老旧住房更新三个阶段的比较：

维度	第一阶段（1990-2020）	第二阶段（2020-2025）	第三阶段（2025-今）
核心主体	土地所有权人（政府）	政府财政	房屋所有权人（居民）
规划权	大幅调整（容积率、用途）	不变	基本不变或有限微调
土地出让	必须重新出让	不涉及	不涉及
资金来源	土地出让金+房地产开发收入	财政资金为主	居民自筹为主+政府少量补贴
居民角色	被动接受补偿，被"赎买"退出	被动接受服务	集体同意、自主出资、全程参与
价值来源	土地规划指标提升的变现	财政转移支付	自有房屋品质与价值提升
可持续性	依赖房价上涨，阶段性终结	依赖财政投入，不可持续	依赖房屋所有权人意愿和资金，可持续
本质	以土地所有权人为核心主导	财政投入的民生工程	以房屋所有权人为核心的更新

第二部分概念界定自主更新与原拆原建的核心内涵

自主更新、原拆原建作为城镇老旧住房更新的全新模式，其内涵需要从“自主”和“原拆原建”两个维度进行系统阐释。准确理解这一模式的核心含义，是把握其政策逻辑、实践路径与未来发展趋势的前提基础。

2.1 “自”与“原”的制度含义

“自主更新、原拆原建”是指在片区统筹规划、国土空间管控、建设安全标准、公共利益约束下，由房屋所有权人（居民）作为决策、出资、实施与受益主体，在原址、原用地、保持原主要居住功能的前提下，依法对危旧、老旧住房实施拆除、重建、回迁、确权的更新模式。具体是在政策支持下，由房屋所有权人作为发起方和受益主体，通过共同决策、自筹资金，通过委托的方式，公开引入实施主体拆除原有老旧住房并在原址重建，最终实现业主原地安置。相较于传统“大拆大建”模式，该模式不追求大规模增容，不会冲击现有房地产市场，同时可从根本上消除危旧住房的安全隐患，显著提升居民生活品质。

2.1.1自主更新的核心在“自”字

自主更新的核心在于“自”，即由房屋所有权人自主决策、自出资金，这一特征从根本上改变了城市更新的主体关系与权力结构。

自主决策：房屋所有权人通过业主大会、自主更新委员会等组织形式，自主决定是否更新、如何更新、何时更新。更新方案的设计、实施主体的选择、资金筹措的方式，均由房屋所有权人共同决定。政府从原先的“包办者”转变为“引导者”和“服务者”，主要负责政策供给、规划审批和过程监管。

自出资金：更新资金主要由房屋所有权人承担，涵盖整体建设成本及过渡安置费用等各类支出。房屋所有权人可通过自有资金、住房公积金、住房专项维修资金、银行贷款等多种渠道筹措资金。政府仅提供适当的专项补贴、税收优惠，不承担主要出资责任。

自主管理：房屋所有权人全程参与（或委托专业机构参与）更新项目的管理，覆盖设计审查、施工监督、质量验收、资金监管等各个环节。

2.1.2原拆原建的核心在“原”字

原拆原建的核心在于“原”，即原地块、原用途、原户数，这一特征直接决定了更新项目的法律属性与经济逻辑。

原地块：更新在原土地使用权范围内开展，不改变用地主体、不安排异地安置、不涉及土地征收与重新出让。这意味着房屋所有权人原本持有的土地使用权保持不变，无需办理土地注销和重新供地手续，极大简化了审批流程，降低了交易成本。居民在原址重建家园，既保留了成熟交通、医疗、教育、商业配套等地段优势，也保留了原有的社区网络与社会资本。

原用途：更新后的建筑保持原有住房用途，不改变土地使用性质，因此项目不涉及土地用途变更，原业主无需补缴土地出让金。

原户数：更新后总户数不增加，每户原地回迁。这一原则既避免了更新项目增加城市配套资源负担，也不会因新增商品房供应冲击市场，更不会破坏原区域的公共资源平衡。在户数不变的前提下，允许适当提高容积率、增加建筑面积，新增面积主要用于优化户型、完善厨卫设施、增设电梯、配建公共服务设施等。

“原拆原建”的“三原”原则蕴含着清晰的制度逻辑。当前我国城镇住房用地仍实行土地出让制度，只要涉及商品房销售就必须走土地出让程序；而原拆原建不涉及土地出让环节，没有额外地价支出，也就不会大幅推高重建成本。如果原拆原建涉及土地出让，地价就会直接导致项目成本大幅攀升，让更新项目在经济层面不具备可行性。

以杭州浙工新村为例，该项目总投资约5.3亿元，其中居民自筹约4.7亿元，包含车位购买费用，政府补贴约6000万元。如果按照传统开发模式重新出让土地，仅土地出让金就可能超过项目总投资，项目根本无法推进。正是由于上述政策设计，浙工新村才得以由居民基本自主出资完成更新。

这一制度设计体现了政策制定者的智慧，在现有土地制度框架内，通过“原拆原建”的方式绕过土地出让环节，既保障了房屋所有权人的土地权益，又避免了地价推高更新成本，让自主更新在经济层面具备可行性。

2.1.3 自主更新分为两类路径

一类是自主修缮式更新。对于建筑结构尚可，但外立面和公共设施老旧的小区，居民可选择自筹资金开展修缮式更新。2024年上海兆丰大厦的案例极具代表性。居民每户自出1万元，完成了外立面翻新，还同步推进了楼道钢窗更换、地砖翻新、吊顶重做、化粪池管道改造、路面重铺、楼道翻新、消防设备升级等多项改造，全面提升了居住品质。这一案例证明，即使不涉及拆除重建，居民自主出资也能实现显著的居住改善。

另一类是自主原拆原建式更新。针对危房或建筑结构严重老化的小区，由居民选择拆除重建，杭州浙工新村、北京桦皮厂胡同8号楼、广州花都集群街2号等案例均属此类。这类更新投入规模比修缮更大，但可从根本上解决建筑安全问题，实现居住品质的跃升。

目前各地推行的“自主更新、原拆原建”项目，基本符合以下特征：

一是建成30年以上，结构安全评定为C/D级的危旧住房，非成套住房；

二是无抗震设计、无配套电梯、消防通道不达标，且群众改造意愿强烈的住房；

三是所有权清晰、无重大权属纠纷、可形成有效表决的住房；

四是位于片区更新单元内，可与公共配套设施统筹实施的住房。

从城镇老旧住房更新的发展路径来看，政策始终随着市场逻辑调整而动态变化。现阶段“自主更新、原拆原建”模式的兴起，是市场、民生、政策三重因素共同作用的结果。正如前文所述，这种模式的出现，首先源于市场逻辑的转变。对于存在安全隐患的危房，拆除重建是必然选择，但当房地产开发的盈利逻辑不再成立，传统“政府征收、企业开发”的模式自然难以为继；而仅依靠财政投入的维护式更新只能作为阶段性民生举措，因此由房屋所有权人自主出资的老旧住房更新模式应运而生。与此同时，自主更新将出资责任从政府转移至房屋所有权人，不仅更加公平，也有效减轻了政府的财政负担。

其次，自主更新模式的出现，也是居民居住需求升级与资产保值增值诉求共同推动的结果。在房价较高的城市核心区，老旧住房虽建筑老化，但区位优势突出。居民通常面临两种选择：

一是出售旧房、购买新房，但旧房售价远低于同地段新房价格，置换成本极高；

二是选择自主出资更新，可在原址获得新房，既保留了原有的区位价值，又能大幅提升居住品质。从目前全国已完成的自主原拆原建更新项目来看，更新后的住房普遍实现增值，位于城市核心区的小区甚至增值翻倍。

第三，自主更新的另一重要动因是危房的应急处置需求。部分房屋已被鉴定为C级或D级危房，随时可能发生安全事故，普遍存在结构老化、配套缺失、安全隐患突出等问题。在当前政府财政面临较大资金压力的背景下，调动房屋所有权人共同出资开展危房改造，成为符合实际的选择。

2.2自主更新的出资主体：房屋所有权人的五种所有权模式

自主更新、原拆原建的核心，不是谁来建设，而是谁来出资和作为主体推动。其资金来源并非开发企业，也并非政府财政，而是房屋所有权人。需要特别强调的是，这里的“所有权人”并不等同于普通意义上的居民。由于我国住房制度经历了福利分房、公房管理、商品房改革等多个阶段，目前城镇住房形成了多种所有权结构，不同所有权结构决定了不同的更新主体、出资主体以及收益归属。

从全国已经实施或正在推进的案例来看，自主更新已经形成了五种具有代表性的所有权人出资模式。

第一类：私人所有权人出资——房改房自主更新

这是目前最典型、也是最容易理解的一类。

房屋已经完成房改，居民拥有完整的房屋所有权，土地使用权随房屋一并享有。更新过程中，由全体房屋所有权人共同决策、共同筹资，更新完成后继续享有更新后的房屋所有权及其增值收益。

杭州浙工新村就是这一模式的典型代表。项目共548户居民，全部由所有权人共同出资，居民承担项目绝大部分建设费用，政府仅给予适当补助。更新完成后，居民不仅获得了符合现代标准的新住房，同时实现了房屋品质和资产价值的大幅提升。

这一模式充分体现了自主更新“谁受益、谁出资、谁决策”的基本原则，也应该是未来我国所有私人所有权住房更新最主要的发展方向。

第二类：国有所有权人出资——直管公房自主更新

第二类更新主体并不是居民，而是国有房屋所有权人。对于直管公房而言，房屋所有权属于政府或国有企业，居民仅拥有承租权，并非房屋所有权人。因此，自主更新的出资主体实际上是国有房屋的所有权人。

上海黄浦区保屯路211弄项目就是这类模式的典型案例。该项目是历史遗留的直管公房，房屋所有权归属国家，南房集团作为公房受托经营管理单位与项目实施主体统筹筹措4.04亿元改造资金；公房承租人（居民）不承担建设出资。更新完成后，房屋所有权仍归国有，居民继续以承租方式居住，不享受更新后的资产增值收益。因此，这类项目虽然不是居民出资自主更新，但仍是国有房屋所有权人对国有资产进行的更新工作，更新资金来源、后续租金设定等事项仍是由房屋所有权人决定。

第三类：公房租户出资——通过更新实现公房私有化

第三类是近年来出现的重要创新模式。虽然房屋仍属于公房，但政府允许承租人在更新过程中共同出资，并通过所有权制度创新，实现由租赁关系向所有权关系转换。

北京首钢八角路22号楼和丰台区马家堡路68号院2号楼就是这一模式的典型代表。项目改造前为直管公房，由居民承租，改造过程中居民出资户均约26万元。改造后统一登记为“按照经济适用房产权管理”，居民获得正式不动产权证。居住满5年后可通过“经改商”手续转为商品房产权。项目完成原拆原建，承租人最终取得了更新后房屋的产权，完成了从承租人到产权人的身份转换

这一模式最大的创新，在于将居民自主更新与住房制度改革相结合，实现了“边更新、边确权”，既改善了居住条件，也完成了公房所有权制度的转换。

第四类：国有所有权人与私人所有权人共同出资

我国不少老旧住房存在混合所有权的情况，同一栋建筑内，既有已经完成房改的私人所有权住房，也有尚未出售的公有住房。这类项目开展更新时，需要搭建不同所有权主体共同参与、共同出资、共同决策的机制。

广州花都集群街2号项目就是这类模式的典型案例。该项目中同时存在私人所有权住房与国有所有权住房，更新过程里，不同所有权主体分别按照自身持有的所有权比例，承担对应更新费用：居民承担私人所有权部分的建设资金，国有所有权单位承担国有所有权部分的投入。除此之外，居民还需要为扩面部分补缴土地价款，政府则通过所有权登记获得土地收益，最终实现了居民、政府和国有所有权主体之间的利益平衡。

这一模式体现了我国混合所有权住房更新的重要探索，对于大量房改过渡时期形成的混合所有权小区具有较强借鉴意义。

第五类：集体所有权人出资——城中村自主更新

第五类模式针对集体建设用地上的住房更新。与国有土地上的住房不同，城中村住房修建于农村集体建设用地上，土地所有权归农村集体经济组织所有，村民享有宅基地使用权以及房屋所有权。因此，更新主体实际上是由集体经济组织与村民共同组成的所有权共同体。

江苏常州钟楼区老凌家塘自主更新项目就属于这一类型。该项目由村集体组织村民共同推进更新工作，由村民共同出资、共同决策，在不改变集体土地性质的前提下实施自主更新，最终实现了居住品质的提升。

这一模式说明，自主更新不仅适用于国有土地上的老旧住房，同样也适用于集体建设用地上的城中村更新。二者仅在所有权结构、组织方式和利益分配机制上存在明显差异，但本质上都是以所有权人为核心主体的更新活动。

综上所述，自主更新真正的出资主体既不是开发企业，也不是政府财政，始终是房屋所有权人。不同项目的差异，并不在于是否由所有权人出资，而在于所有权人的类型不同。

从目前全国的实践来看，已经形成了私人所有权、国有所有权、公房承租人转所有权、混合所有权以及集体所有权五种典型模式。这五种模式共同构成了我国老旧住房自主更新的所有权基础，也决定了未来不同类型老旧住房应当采取差异化的组织方式、资金机制和政策路径。

2.3自主更新、原拆原建的时代价值

2.3.1五大核心特征

区别于其他老旧住房更新模式，“自主更新、原拆原建”模式具备五大不可替代的核心特征：

第一，居民作为主体。更新需获得全体所有权人同意，改造方案、成本分摊、面积分配、第三方机构选聘等重大事项均通过业主民主表决确定；建设资金主要由业主自行筹措，改造收益、面积增量全部归全体所有权人共享，政府与市场主体不替代居民作出决策。

第二，原址重建。严格遵循“原地块、原用途、原户数”三原底线，不实施异地安置；原则上不突破原有居住户数规模，不通过大规模新增住房并对外销售牟利，杜绝借自主更新开展变相房地产开发。

第三，所有权清晰闭环。重建完成后，房屋所有权承接原有不动产所有权利基础，通过规划核实、竣工验收后可直接办理不动产所有权登记，房屋具备完整的流通、抵押、继承属性，消除了改造后所有权模糊、无法交易的遗留问题。

第四，片区协同约束。项目方案必须纳入片区整体统筹规划开展统一评审，建筑高度、风貌、配套设施、公共通道、绿地空间需与周边更新单元统筹衔接，同步补齐片区养老、停车、社区服务等公共配套短板，实现单栋小区更新与整片区域提质的联动推进。

第五，公共利益前置。全过程接受政府在规划、安全、资金方面的监管，优先保障消防、抗震、市政管线、无障碍设施等公共安全配套，兼顾低收入、老年群体的居住权益，不单纯追求业主个体利益最大化。

2.3.2多维价值

这一模式具备多维度价值：

第一，民生安全价值：通过原址整体拆除重建，按照现行建筑抗震、消防、节能标准重新设计施工，从根源上消除建筑主体老化带来的安全隐患，同时优化户型格局、增设电梯等配套设施，提升居住品质与功能性，回应居民“原地居住、品质提升”的核心诉求。例如杭州浙工新村548户居民自筹4.7亿元，将13幢危旧房原地改建为7幢11层带电梯住房；广州集群街2号25户业主自筹800多万元，完成D级危房的全面原址重建。

第二，财政减负价值：在自主更新模式下，改造建设资金以业主自筹为主，辅以市场化金融工具配套支持，政府无需投入大额前置资金，财政压力得到大幅释放，有限的财政资金可集中用于城市重大基础设施建设与普惠公共服务供给。杭州浙工新村项目中，居民自筹占全部费用的八成以上；广州花都区引导居民按4600元/平方米标准自筹改造资金，多渠道筹资模式有效减轻了财政负担。

第三，片区盘活价值：该模式可将“成本包袱”转化为“资源池”，让原本收支无法平衡的片区更新项目具备实施可行性。例如上海彭一小区在拆除重建过程中，配套建设了1600多个地下停车位和设有172个床位的社区养老院；浙工新村配套建设了拥有450个车位的地下车库，全面实现人车分流，老旧住房也从片区发展的“梗阻”转变为功能完善的“共生节点”。

第四，治理现代化价值：推动政府职能实现根本性转变，使其从过去拆迁安置的直接实施者，转变为规划规则制定者、流程监管者、公共服务供给者；同时推动居民从被动等待拆迁、被动接受改造方案的群体，转变为更新项目决策、出资、运营、收益分配的核心主体。通过业主自治组织全程参与更新全流程，搭建居民协商议事平台，构建起共建、共治、共享的现代化基层社区治理新模式。

2.3.3 创新回归

一是实现从“增量开发”到“存量更新”的模式转换。中国城市发展已从“增量扩张”阶段进入“存量优化”阶段，2025年中国常住人口城镇化率超过67%，城镇建设用地扩张速度明显放缓。在此背景下，城市更新的重心从“向外扩张”转向“向内挖潜”，从“新建为主”转向“改造为主”。

自主更新正是存量更新范式的具体体现：它不再依赖新增建设用地，而是在现有土地上通过拆除重建实现居住品质提升，既符合“节约集约用地”的基本国策，又避免了大规模拆迁带来的社会矛盾，是存量时代推进城市更新的理性选择。拆除重建实现居住品质提升。

二是实现从“政府包办”到“居民主体”的权力转移。自主更新的本质是一次权力结构调整。在传统更新模式中，政府或开发商掌握着更新的决策权、资金权和实施权，居民始终处于被动接受的地位；自主更新则将决策权交还给房屋所有权人，推动政府从“包办者”转变为“服务者”，推动企业从“主导者”转变为“实施者”。

这一权力转移拥有坚实的法律基础：依据《民法典》相关规定，所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利，业主即房屋所有权人，有权提议和决定名下建筑物及其附属设施的维修、改建和重建。因此，保障房屋所有权人对城市更新的参与权、决策权、知情权、监督权，具备充分的法律依据。

三是实现从“财政输血”到“自我造血”的机制创新。自主更新的最大创新体现在资金机制层面。传统更新模式依赖政府财政投入或房地产开发销售平衡收支，本质上属于“外部输血”机制；自主更新则建立起“居民出资为主、政府补贴为辅、金融支持为补充”的多元资金机制，实现了更新项目的“自我造血”。这一机制创新的意义，不仅在于减轻了政府财政负担，更在于搭建起可持续的更新动力框架。

四是实现从“统一标准”到“因地制宜”的方法论转变。自主更新还体现了方法论层面的调整。传统更新模式往往采用统一标准、统一方案，忽视了不同小区、不同居民的差异化需求；自主更新则强调“因地制宜、一楼一策、一户一策”，由房屋所有权人根据自身实际情况确定更新内容与标准。以杭州浙工新村为例，居民围绕户型设计开展了多轮讨论投票，最终确定了9种户型方案，面积从65平方米到117平方米不等，充分满足了不同家庭结构的需求；北京部分楼房更新项目也根据居民诉求设计了差异化户型。这种“自下而上”的决策方式，确保更新结果真正契合居民实际需求，避免了“一刀切”的弊端。

第三部分 核心瓶颈老旧住房原拆原建的问题与约束

自主原拆原建的理念虽好，但从全国试点实践来看，推进过程仍面临重重阻力。目前存在一个被广泛误解的观点，即认为“最大难题是资金”。然而，通过对全国多个试点城市的深入调研与系统分析，我们判断，自主更新的核心梗阻并非资金瓶颈，而在于治理结构的制度性缺位。这实质上是我国城镇高密度集合式产权居住方式下，共有事务集体行动困境的集中体现。当治理结构缺位时，意愿问题、资金问题、审批问题会相互叠加，形成“六重瓶颈梗阻”，最终导致项目陷入停滞。

3.1 居民意愿统一瓶颈

老旧住房普遍存在所有权高度分散的特征，一个小区、一栋楼少则几十户，多则上百户。每户居民的家庭状况、经济能力、利益诉求各不相同，想要形成100%统一的改造意愿难度极大。

第一，认知转变难：许多老旧小区居民仍然期待传统的拆迁安置或货币补偿，不接受由居民出资更新的模式；

第二，更新意愿分化明显：同一小区或楼内，不同居民的经济条件、居住需求、未来规划存在差异，年轻居民往往希望扩大面积改善居住条件，老年居民可能担心过渡安置不便；自住居民更新意愿强烈，出租户通常缺乏参与动力，这种分化极大增加了达成共识的难度；

第三，自组织能力不足：自主更新要求居民具备一定的组织协调、资金筹措和项目管理能力，但在实际操作中，多数小区缺乏这类专业能力，难以有效推动项目落地。

3.2 资金平衡瓶颈

老旧住房原拆原建的资金逻辑与传统开发模式截然不同。传统模式下，开发商通过“拆低建高、增加容积率”获取利润，以此覆盖拆迁和建设成本。而原拆原建受“户数不增加、用地不扩大”的刚性约束，无法通过新增可售面积平衡资金。

一是资金缺口客观存在。项目建设成本、居民过渡期费用、配套提升费用等，往往超出部分居民自筹能力，最终形成资金缺口。

二是居民出资能力差异较大。同一栋楼的居民，有的经济条件较好、愿意多出钱，有的家庭困难、无力承担，如何公平合理分摊成本成为一大难题。

三是金融工具适配不足。现有金融产品（如商业贷款、按揭贷款）对“所有权主体自建”模式缺乏适配性，居民难以获得长期、低成本的资金支持。

3.3 组织治理瓶颈

老旧小区普遍缺乏有效组织，业主委员会要么尚未成立，要么运转失灵。面对复杂的原拆原建流程，居民往往“有心无力”。

一是牵头人缺失，缺乏有公信力、组织能力与专业知识的牵头主体，居民难以形成统一行动；

二是专业能力不足，居民对规划、设计、造价、审批、施工等专业领域缺乏了解，无法独立完成项目的组织协调；

三是决策成本高昂，即便有牵头人，也需要反复开会、协商、表决，决策效率极低，居民容易产生“参与疲劳”；

四是启动门槛高，根据《民法典》规定，更新方案应当由业主共同决定，各地对决议生效门槛的规定不一，大多数城市采用“多数决”（如双三分之二或双四分之三），部分城市要求“一致决”。高门槛虽有利于保护少数业主权益，但也可能导致项目因个别业主反对而搁浅。

3.4 规划审批瓶颈

当前自主更新工作主要依据地方性法规和政策文件开展，缺乏国家层面上位法支撑。《城市更新法》尚未出台，自主更新的法律地位、实施主体、业主决策机制、权利流转等关键问题都没有明确的法律规定。现行城市更新审批体系主要围绕“政府主导、企业实施”的传统模式设计，难以适配“居民主导、自主更新”的全新需求。

一是审批流程繁琐：事项涉及规划、住建、消防、人防、园林、不动产登记等多个部门，审批环节多、周期长，一个项目从立项到开工往往需要1-2年。

二是规划指标僵化：现有容积率、建筑密度、绿地率、退线、日照间距、使用年限等规划指标，均是针对新建项目制定，未针对老旧住房原拆原建明确弹性调整空间，导致“按原标准重建”不符合现行规范，甚至无法通过审批。

三是缺乏绿色通道：自主更新项目大多规模小、利润薄，难以获得和大型开发项目同等的审批服务优先级。

3.5 所有权登记瓶颈

这是原拆原建中最具中国特色的难题。我国不动产登记体系贯彻房地一体处分原则，即房随地走、地随房走，该原则是不动产登记执行的核心物权准则，要求房屋所有权与对应的建设用地使用权，在转让、抵押等处分活动中不得分离单独处置。但原拆原建涉及房屋拆除、土地权利灭失、新房建设、重新确权等多个环节，任意一个环节出现流程断裂，都会导致所有权无法顺利完成登记，目前存在的主要问题包括：原拆原建中最具中国的

一是权利主体界定问题：重建后原所有权人是否当然获得新房所有权？如果户型或面积发生变化，如何对应原有权利？若存在共有所有权，又该如何分割？

二是历史遗留问题：不少老旧住房存在“房改房”“集资房”“单位自管房”等复杂所有权背景，甚至存在“一户多证”“多户一证”等历史遗留问题，重建后该如何厘清权属关系？

三是政策规则空白问题：目前多数城市尚未出台针对原拆原建所有权登记的专项规则，导致登记部门“无规可依”，只能采取“一事一议”的处理方式，不仅效率低下，标准也难以统一。

3.6 实施监管瓶颈

老旧住房原拆原建项目普遍规模小、实施主体分散、专业力量薄弱，实施过程中面临严峻的监管挑战。

一是质量安全监管难题。传统施工监管体系以“大型项目、专业主体”为服务对象，小型自主更新项目往往“够不上标准”，甚至会被“选择性忽视”，导致施工质量、结构安全、消防隐患等有无法得到有效管控的风险。

二是资金监管难题。居民自筹资金究竟该由政府还是第三方机构监管？如何防范资金被挪用、滥用？建设成本超支后该如何追加资金？这些都是亟待明确规则的现实难题。

三是纠纷调解难题。项目推进过程中，居民之间、居民与施工方之间、居民与政府之间，会因利益分配、方案调整、施工干扰等问题产生纠纷，目前仍缺乏明确的调解机制和仲裁渠道。

以上“六重瓶颈梗阻”相互交织，共同构成了老旧住房原拆原建从“理念”走向“实践”的现实阻碍。破解这些难题，不能寄希望于单一政策或单一工具，必须从治理结构、组织体系、制度创新、金融配套等维度进行系统性破题，这正是本年度白皮书要集中探讨的核心内容。

第四部分 组织体系创新老旧住房自主更新治理结构

城镇老旧住房自主更新之所以长期陷入“意愿统一难、资金平衡难、审批落地难、所有权登记难”的连环困局，表面看是资金、政策或技术问题，但深入分析后不难发现，其核心根源在于“组织缺失”。意愿统一难，源于没有权威组织开展协调；资金平衡难，源于没有合法主体对接融资；审批落地难，源于没有专业机构衔接办理；所有权登记难，源于没有统一主体代表全体业主。

当一项工程需要协调数十上百户居民、对接十余个专业部门、跨越数年实施周期，若缺乏一个权责清晰、运转高效的组织载体，项目从起步开始就注定举步维艰。全国各地的试点经验显示，大量项目停滞在“没人牵头、没人会干、没人能代表”的组织真空阶段，这正是治理结构失衡的直接体现。因此，构建一套科学、稳定、可复制的组织体系，是自主更新从个案探索走向规模化推进的首要前提。组织载体，项目从起步开始就注定举步维

4.1 建立法定化的自主更新组织载体

自主更新面临的首要制度瓶颈，是缺乏一个具备明确法律地位的执行主体。在传统城市更新项目中，由房地产开发企业作为实施主体，统一负责项目筹划、资金筹措、工程建设等全部工作。而在自主更新模式下，业主群体是项目的决策者和出资者，但分散的个体无法以法人主体身份，与政府、金融机构、施工方开展有效对接。全国试点过程中大量项目卡在“没人牵头”“没人能代表”的困境里，症结就在于此。

破解这一困局，核心是建立法定化的组织载体。当前，各地实践已经形成了若干可供借鉴的模式。浙江省《关于稳步推进城镇老旧小区自主更新试点工作的指导意见（试行）》明确，业主自主更新意愿集中的住房小区，可以根据《民法典》有关规定，成立业主自主更新委员会，或授权业主委员会作为自主更新工作的组织实施主体。杭州浙工新村按照“一楼幢一代表”的原则，选出13名居民代表成立“自愿有机更新委员会”，委托区属国企作为建设主体推进项目；南京石榴新村通过协议转移，将分散所有权归集到实施主体名下，还组织居民工作组召开了69场议事会凝聚共识。

在此基础上，建议从三个层面推进组织载体的法定化建设：

第一，明确自主更新委员会的非法人组织地位。建议在城市更新相关法规中，明确自主更新委员会作为“非法人组织”的法律地位，使其能够独立签订委托合同、开设对公账户、参与诉讼仲裁。自主更新委员会由全体业主民主选举产生，遵循“一楼幢一代表”或类似原则，代表业主行使更新决策权、方案协商权和工程监督权。

第二，建立章程备案与财务公开制度。自主更新委员会的成立、章程以及重大决策，均需在街道或社区完成备案；所有资金收支应当定期向全体业主公示，接受业主监督；涉及出资调整、方案变更、利益分配等重大事项，必须经法定高比例表决通过，避免少数人决定全体业主共同利益的情况。

第三，为异议业主设置多元化退出通道。可通过货币补偿、所有权置换等多种方式化解矛盾，避免出现“一户否决，全楼停滞”的困局。

4.2 以“四个引领”凝聚所有权人更新共识

居民意愿难统一，根源在于信息不对称和预期不明确。要破解这一困局，需以“四个引领”凝聚共识。

一是党建引领，凝聚居民共识。党建引领是凝聚居民共识的“粘合剂”，由街道、社区党委靠前开展工作，承担公信力背书、政策对接、群众沟通、过渡安置的组织协调职能。由党组织出面协调业主意见，能够有效破解“众口难调”的困局。原拆原建往往关系到多户居民的切身利益，从签约、建设到回搬，每一个环节都离不开居民的理解与支持。党组织深入群众，始终把居民急难愁盼的问题放在心上，通过常态化“回头看”、一站式协调服务，让居民切实感受到党组织的诚意与温度，最终形成推动改造共识的合力。

二是预期引领，明确政策边界。以清晰明确的政策信号打破居民“等待拆迁”的幻想。长期以来，部分老旧小区居民抱有“等拆迁、盼补偿”的预期，对自主更新持观望甚至抵触态度。破解这一问题的核心在于释放明确的政策信号：当前城镇国有土地上的老旧小区改造，已从“大拆大建”转向“自主更新、原拆原建”，原则上不再推行传统征拆模式（不包含集体建设用地上的城中村）。政府应通过正式文件明确这一政策方向，让居民清楚认识到：等待拆迁不再是可行选项，主动更新才是改善居住条件的唯一出路。当“等”的预期被打破，“动”的意愿自然会随之生成。

三是规划引领，放大公共利益。以整体环境提升激发居民参与动力。居民不仅关心自有房屋的品质，也关注小区整体环境的改善。在推进原拆原建的同时，应当将小区公共环境提升纳入项目统一规划，在片区统筹更新框架下，支持地块整合并宗，开展道路拓宽、绿地扩容、停车位配建，完善无障碍设施，嵌入“一老一小”服务空间，让居民切实感受到：更新不仅让房屋面貌焕然一新，更带动整个居住环境提质升级，个人利益与公共利益实现了统一。杭州浙工新村更新完成后，地上总建筑面积增加至5.7万平方米，地下停车库也完成全面扩建。当居民看到更新带来的不只是“原地换新房”，更是“整个小区焕然一新”，参与更新的意愿自然会大幅提升。

四是产品引领，具象未来生活。以“好房子”标准吸引居民认同。不少居民不满原拆原建后居住体验改善幅度有限，破解这一问题的核心在于用产品说话——按照现代化住房设计标准开展重建，优化户型设计，改善采光通风条件，调整厨卫空间布局。广州花都区福宁路老旧小区自拆自建项目，针对70平方米套型设计了具备良好空间可变性的户型，可适应青老共居、多代同堂等不同家庭结构需求，该设计方案获得全国“好房子”设计大赛一等奖，为老旧住房更新改造提供了可复制的样本。应鼓励各地编制“原拆原建好房子户型图集”，让居民在决策前就能直观看到“未来的家”的样貌。

4.3 完善高比例表决与异议退出机制

业主决策是自主更新的核心环节。目前各地普遍参照《民法典》第278条规定，改建、重建建筑物及其附属设施，须经“双三分之二参与表决、参与表决双四分之三同意”方可推进。部分地方进一步提高要求，规定同意比例需达到95%及以上，甚至100%才可提交更新申请。但从实践来看，这一高门槛仍无法破解“少数否决多数”的困境：即便绝大多数业主已经同意项目推进，少数持有异议的业主仍能让整个项目陷入停滞。

可借鉴香港地区的经验，建立按楼龄梯次设定的表决门槛。香港《土地（为重新发展而强制售卖）条例》提供了颇具参考价值的思路：楼龄越高，启动强制售卖所需的业权同意比例越低。2024年该条例修订后，指定地区内楼龄50至59年楼宇的同意门槛由80%降至70%，楼龄60年以上楼宇的门槛进一步降至65%。这一制度设计的逻辑在于：楼龄越高，建筑安全隐患越大，更新改造的紧迫性越强，少数业主的否决权应当相应收窄。

建议我国在老旧住房自主更新领域引入同类机制，将表决门槛与房屋客观状况挂钩，形成梯度化决策规则：例如第一轮征询更新意愿时，可将门槛设定为双过半，用于摸排业主是否同意启动自主更新；第二轮征询更新方案时，则根据楼龄梯次设置门槛——楼龄30年以下维持双四分之三，楼龄30至50年降至双三分之二，楼龄50年以上降至双五分之三。楼龄越老、安全隐患越大，集体决策门槛就越低，以此平衡“个人财产所有权保护”与“公共安全维护”两大价值。

同时应当建立异议调解与业主退出机制：对持反对意见的业主，先由街道、社区及法律专业人士组成的调解小组开展协商；经调解仍无法达成一致的，可通过货币补偿、所有权置换等多元化方式协助业主退出。对于经鉴定为D级危房、存在重大安全隐患且经政府主管部门认定的房屋，可在给予合理补偿的前提下，探索设置强制更新的例外条款。

4.4 培育专业化全流程服务市场

自主更新是一项高度专业化的系统工程，从房屋测绘、安全鉴定、方案设计、成本测算，到规划审批、施工管理、质量验收、所有权登记，涉及数十个专业环节，而业主群体普遍缺乏房地产开发相关的专业知识与经验。日本当前市场中已存在大量专业公司，可为公寓重建提供意愿协调、方案设计、审批代办、施工管理、所有权登记等分段服务。

一是培育“自主更新服务商”新业态。建议培育专门为自主更新项目提供全流程服务的专业机构（类似“更新管家”），提供从项目启动到产权登记的“一站式”服务。其核心定位是“不替代居民决策，只做专业赋能与过程统筹”。在运作模式上，可借鉴“短链化”协作理念：由自主更新委员会作为决策主体，聘请“服务商”作为总协调人；由该服务商整合规划设计、法律合规、资金测算等专业力量，并引入仅收取固定服务费、不参与利润分成的代建单位负责施工。由此形成“居民决策—服务商统筹—专业分包—代建执行”的清晰责任链，既破解了业委会专业能力不足的治理瓶颈，又从制度上隔绝了工程腐败对业主权益的侵蚀。核心定位是"不替代居民决策，只做专程二是建立“两轮征询+专业服务”的工作流程。第一轮征询更新意愿，摸清业主是否同意开展自主更新；在确定更新意愿后，由自主更新委员会向政府提出更新申请，列入更新计划，并引入专业服务机构介入，编制包含建筑设计方案、资金预算、工期计划、预收资金方案等内容的更新方案；待方案成熟后开展第二轮征询，由业主对更新方案进行表决。在两轮征询之间嵌入专业服务环节，既保障了业主的知情权与决策权，也确保了方案的专业性与可行性。

三是建立技术标准与规范体系，涵盖自主更新项目的设计规范、施工质量标准、安全验收标准、资金监管规范、所有权登记指引等内容。这类标准应当充分考虑自主更新项目规模小、布局分散、非标准化的特殊性，在保障安全的前提下给予适当的灵活调整空间。

4.5 构建政府规则保障与兜底框架

在自主更新模式中，政府需要完成从“主导者”到“服务者”的根本性转变，不包办资金、不强制拆迁、不替代决策，转型为规则制定者、审批服务者、安全监管者、公平维护者与困难兜底者。代决策。

首先，制定规则并提速审批流程。

为自主更新搭建清晰的制度框架，统一表决规则、出资规则、增容规则、所有权规则、审批规则；在保障安全与风貌管控的前提下，对容积率、建筑密度、退线、日照间距等指标给予合理弹性空间。开设审批“绿色通道”，推行“一窗受理、并联审批、限时办结”，对规划指标做适应性调整，降低制度性交易成本。例如浙江省已探索按照因地制宜、“一事一议”的原则，由县（市、区）政府授权建设主管部门牵头组织多部门联合审查。

其次，建立灵活的梯度扩面选择机制。

增容规则直接关系居民核心利益，建议将新增面积区分为“功能性补齐”与“改善性扩面”两个层次：

第一层次，功能性补齐。对于原有住房缺乏独立厨卫、面积低于最低居住标准的户型，在重建时补齐独立厨卫、满足基本居住功能所需的增量面积，可视为对历史欠账的功能性补偿，享受容积率奖励，优先予以保障；

第二层次，改善性扩面。在功能性补齐之外，在条件允许下，居民可结合自身意愿与承受能力，按市场折扣价自愿增购一定面积用于改善居住条件。扩面比例可以按原所有权面积由小到大设置由高到低的梯度，原面积越小扩面比例越高，同时设定增容上限。

这一设计的逻辑在于：将“扩面”这一最容易引发分歧的议题，转化为“先保障基本功能、再自愿改善提升”的公平共识。小户型居民因功能性补齐获得最大幅度的居住改善，且无需为保障性增容支付高额费用；大户型居民也能通过市场价适度扩面实现品质提升，整体利益格局趋于均衡。

第三，建立困难家庭兜底保障机制。

针对低保、特困、残疾等经济困难家庭，政府可通过保障房平移安置、发放过渡安置补贴、减免功能性扩面费用或提供低息贷款等方式，确保这类居民不会因支付能力不足被排除在更新之外。

第四，建立项目启动资金支持机制。

原拆原建项目普遍存在启动周期长、推进难度大的问题，政府应当结合城市体检工作，对项目启动前的调研以及第一轮征询工作所需费用提供资金支持，还可根据居民意愿继续对第二轮征询的费用予以支持；针对提供多元化户型设计的服务单位，经申请可给予财政资金奖励。

第五，推进所有权登记与技术标准创新。

一是创新既衔接现行建设用地使用权管理规则，又保持原面积与扩面部分的所有权年限一致的登记制度，明确重建后“验收即发证、可交易可抵押”的所有权保障规则，消除居民的后顾之忧；

二是制定《自主更新项目验收专项标准》，明确绿色建造、抗震节能、智慧社区等领域的技术要求，保障更新后的住房建设施工标准不打折扣，同步落地智慧社区基础设施，为小区长效运营提供技术支撑。

第六，落实安全监管与公平维护职责。

对施工安全、结构安全、消防达标情况开展全过程监管，同时编制片区更新规划，将住房更新与公共服务配套、基础设施改造进行统一规划、统一实施。

本章小结：在我国城镇高密度集合式产权居住方式下，建立有效的组织体系，是推动老旧住房原拆原建自主更新的首要前提和核心基石。本章从五个层面提出了系统性建议：以法定化的自主更新委员会作为组织载体，解决“谁来干”的问题；以“四个引领”凝聚所有权人共识，解决“愿不愿意干”的问题；以按楼龄设置梯度比例表决与异议退出机制完善决策规则，解决“怎么决策”的问题；以专业化全流程服务市场赋能实施过程，解决“会不会干”的问题；以政府规则保障与兜底框架提供制度环境，解决“谁来保障”的问题。五者相辅相成，共同构成了推动自主更新从理念走向实践、从个案走向规模化推广的组织保障体系。

第五部分资金机制老旧住房原拆原建五位一体资金平衡模型

城镇老旧住房自主更新不同于商业房地产开发，也不同于基础设施建设，其本质是所有权人共同出资改善自身居住条件的更新行为。近年来，北京、上海、广州等地开展的自主更新实践表明，单纯依靠居民、企业或财政任何一方，都难以支撑项目长期可持续推进。居民承担能力有限，企业缺乏合理收益，财政补贴空间也越来越有限。只有建立多元主体共同参与、多个资金渠道协同发力的资金机制，才能真正破解自主更新资金难题。

因此，未来自主更新应建立“居民自筹为主、政策支持托底、金融工具补充、适度增容平衡、片区统筹反哺”五位一体资金平衡模型，实现政府、居民、市场三方合理分担成本、共享更新成果，为自主更新形成长期稳定、可复制推广的资金机制。

5.1 总体原则

居民自筹是基础：谁受益、谁出资，公平分摊。如前所述，自主更新是住房房屋所有权人作为核心主体的更新，是一项由房屋所有权人共同改善居住品质的决策行为，因此房屋所有权人应成为资金投入的主体。“谁受益、谁出资”既符合市场原则，也是未来自主更新能够持续推进的重要前提。北京首钢22号楼项目中，居民按照原有建筑面积承担基础改建费用，同时根据新增建筑面积承担相应补差费用。居民虽然需要承担一定成本，但同步获得了居住品质改善、户型升级、电梯配置以及房产价值提升，实现了投入与收益基本匹配。未来居民出资应坚持公开透明、公平合理原则，通过统一测算、统一标准、统一公示，确保不同户型、不同楼层居民之间利益基本平衡。

政策支持是托底：危房补助、服务支持、税费减免。自主更新具备明显公共属性，其改善的不仅是居民的住房条件，也能提升城市安全水平、优化公共环境、增强社会治理能力。因此，政府应当承担对应公共利益部分的投入责任：财政资金需主要投向公共安全保障、基础设施完善这类公共利益领域，为居民自主更新创造基础条件。政策支持的重点应放在危房补助、规划设计支持、税费减免、市政配套建设等方面，作用是帮助居民降低更新成本，而非替代居民承担全部建设费用。近年来各地已通过多种方式，探索危旧楼原拆原建的财政补贴政策。

金融赋能是支撑：用好住房公积金、政策性贷款、担保增信工具。随着居民自主承担更新成本的比例逐步提高，一次性付款会给部分居民带来资金压力。因此，应充分发挥住房公积金、政策性金融机构、商业银行等各类主体的作用，推出老旧住房自主更新专项金融产品，将一次性大额支出转化为长期分期支付，缓解居民的资金压力。金融工具并非替代居民出资，而是通过时间换空间的方式提升居民支付能力，推动自主更新项目顺利落地。

适度增容是机制：利用容积率奖励补足改造投入缺口。当前国内外老旧小区更新实践中，适度优化建筑容积率已是成熟的资金平衡机制。在符合城市规划、安全标准及风貌保护要求的前提下，通过合理增加建筑面积，可在改善居民居住条件的同时，创造增量空间价值，反哺项目资金平衡。以北京首钢22号楼项目为例，其坚持“增容不增户”原则，在规划允许范围内实现建筑规模增加约22.5%，居民户内实际使用面积提升约40%，在提升居住品质的同时，也增强了居民对更新工作的认同感。

片区统筹是保障：公共资源共享、收益反哺。单栋住房自主更新资源有限，难以形成完整资金闭环。未来应逐步建立片区统筹更新机制，将住房更新与商业更新、产业更新、市政建设、公共服务同步谋划，通过片区整体资源配置，实现收益共享、成本共担。北京首开探索的“一托四”模式，就是利用片区内不同地块之间资源统筹，实现多个单体项目共同平衡，为自主更新提供了新的思路。

5.2 资金来源一：居民自筹（基础）

基础重建费用应遵循公平分摊原则，可按建筑面积、户均面积公平分配。房屋所有权人自筹资金主要用于承担住房本体的更新成本，是整个自主更新资金体系中最基础、也最核心的组成部分。基础重建费用分摊应当坚持公平原则，可按照所有权建筑面积、套内面积或统一标准分摊，同时要充分公开测算依据，接受全体业主监督。所有权人共同承担更新费用，本质上是对自身资产的再投资，也是未来形成老旧住房自主更新市场化机制的重要基础。

应针对老旧住房自主更新项目，应建立一套分层次、差异化的定价机制。具体而言，对于重建后回迁的“原面积”部分，以及因楼栋结构、电梯公摊等合理原因而产生的“功能性扩面”部分，其定价应遵循“重置成本价”原则，即主要依据房屋重建的实际工程造价来核定价格，以保障居民的基本居住权益。而对于居民主动选择、旨在提升居住品质的“自愿改善性扩面”部分，其定价则应遵循“市场折扣价”原则，即在参照同区域同类新建商品房市场交易价格的基础上，给予一定比例的折扣优惠。通过“原面积和功能性扩面按重置成本价+自愿改善性扩面按市场折扣价”这一分层定价机制的设计，能够精准区分不同性质面积的定价逻辑，实现保障居民基本权益与满足改善性需求、体现市场价值之间的有效平衡。

此外，还应设立针对高低层、不同朝向建立差价调节机制。更新后的住房新增了电梯，户型和朝向也得到优化，不同房屋之间会形成一定价值差异，因此应当建立合理的楼层、朝向、景观差价调节机制，通过市场化价格调节平衡居民之间的利益，减少分配环节的矛盾。这套机制已经在国内多个回迁安置项目中形成了成熟经验，可以直接借鉴应用到老旧住房自主更新项目当中。

针对过渡期安置问题，广州集群街2号的经验值得重视。临时性居住消费不形成不动产共有资产，本质上区别于拆除重建、电梯消防等楼栋建设的资本性支出，应当将该部分费用从原拆原建的共建成本中剥离。要明晰“自主更新、原拆原建”模式和征拆式更新的本质差异，临时性过渡安置可由居民结合自身情况多元选择确有困难的家庭，可通过个性化帮扶另行解决。

5.3 资金来源二：政策支持（托底）

自主更新原则上以居民自主决策、自主出资为主，不额外增加政府财政负担。政府财政资金主要作用于以下方面：

一是为项目提供前期调查费、研究费、规划设计费补助，推动项目尽快启动。自主更新项目的前期工作涉及事项多、工作量大，如果启动环节缺乏经费保障，就容易出现启动难题，直接影响项目整体推进。对于非标型的原拆原建项目，设计单位既需要提供多样化户型方案供居民选择，也需要结合居民差异化需求与结构限制设计定制化户型，部分情况下甚至需要一户一设计，不仅工作量大，也难以形成规模效益，对此政府可提供专项设计费补贴或奖励。

二是为低收入家庭提供保障。针对困难家庭建立兜底补贴机制，为低保、残疾、失能、高龄家庭提供费用减免或分类保障。自主更新坚持“谁受益、谁出资”原则，但也必须兼顾社会公平，尤其需要对低收入家庭、特殊困难群体给予必要保障。在实践中，部分居民并非不愿参与更新，而是缺乏支付能力。比如高龄独居老人、低保家庭、残疾家庭、失能老人等群体，如果简单要求其承担全部更新费用，容易引发新的社会矛盾。

对此，可建立分类保障机制：针对符合条件的困难家庭，可采取财政补贴、专项基金补助、延期支付、长期分期支付、所有权置换、保障房平移等多种方式，保障其基本居住权益；对确实无力承担更新费用的特殊群体，还可探索补助支持、共有产权等方式，由政府平台持有房屋部分共有产权份额，既保障居民顺利回迁，又避免因资金问题拖累整体项目推进，实现公平与效率相统一。

三是对原拆原建项目中并户合户、建设、所有权登记等各环节相关税费予以减免，降低居民的制度性交易成本。自主更新本质上并非房地产开发，而是居民改善既有住房条件的民生行为，因此税费政策应当区别于新增房地产开发项目，建立契合自主更新特点的税费政策体系。针对实施主体需要缴纳的城市基础设施配套费、人防易地建设费等行政性收费，也可结合项目公益属性，实行减免、缓缴或财政返还政策，引导更多市场主体参与自主更新。通过优化税费政策，不仅能够直接降低更新成本，更能释放明确的政策信号，引导社会资本和居民共同参与城市更新。

四、发放基础设施完善专项补贴，专项用于支持自主更新项目中基础设施的改造与完善。这类补贴主要覆盖两方面内容：

一是增设或改造无障碍设施，如加装坡道、扶手、电梯、无障碍通道等，以提升住宅的适老性与友好性，满足老年群体及残障人士的居住需求；

二是对水、电、气、热等基础类基础设施进行系统性更新，例如更换老旧供水管网、升级电力线路、改造燃气管道、优化供暖系统等，以消除安全隐患、提升系统运行效率，并满足居民现代生活需求。这些基础设施的完善是提升居住品质、保障社区安全、改善人居环境的关键环节，具有显著的公共属性，由政府提供补贴既有助于直接降低居民更新成本，也能引导项目优先保障公共基础设施的投入。

五是有财力的地方政府，可以提供更大力度的专项补助或更新贷款财政贴息，但也需要兼顾公平性与可持续性。回顾近年各地的危旧楼自主更新实践，已有不少改建项目获得了市、区两级财政的大额专项补助，在减轻居民出资负担方面发挥了积极作用。预计未来各地会将财政可持续性作为首要考量，在制定补贴政策时重点把握三个平衡：

一是财政可行性，补助支出须全部纳入预算管理，做到量入为出；

二是区域公平性，避免因区县间财力差异引发待遇攀比；

三是制度可持续性，合理设定补助上限，引导居民逐步共同承担更新成本，防止给后续财政运行带来过重负担。

5.4 资金来源三：金融创新（重点突破）

随着居民承担更新费用逐步成为常态，金融工具将成为未来自主更新最重要的支撑体系之一。

传统住房金融主要服务于购房需求，而自主更新本质上属于住房改善需求。目前市场上针对住房更新的金融产品仍然十分缺乏，居民往往需要一次性筹集大量资金，成为制约项目推进的重要因素。

未来，应建立覆盖公积金、商业银行、政策性金融等多层次住房更新金融体系，通过金融工具把居民的一次性支出转化为长期分期支付，提高居民支付能力，形成住房更新可持续的金融支持机制。

一是公积金组合支持。允许提取+低息贷款+夫妻共用+延长年限。住房公积金制度设立的初衷就是支持居民改善住房条件，自主更新同样属于住房改善的重要组成部分，应充分发挥住房公积金制度优势。一方面，应允许居民提取住房公积金用于支付自主更新费用，包括基础重建费、面积补差等相关支出。另一方面，可探索推出住房更新专项公积金贷款，提高贷款额度，延长贷款期限，允许夫妻双方共同使用公积金，提高居民融资能力。对于部分年龄较大的居民，也可结合实际情况适当延长贷款期限，降低月供压力，让更多居民能够承担自主更新费用。通过公积金“提取+贷款”组合支持，可有效降低居民资金门槛，增强自主更新可实施性。

二是个人住房改建贷款。政策性银行/商业银行专属产品，以所有权锁定为风控。近年来，北京等地已经开始探索“房改贷”等住房更新金融产品，为自主更新提供了新的融资路径。以北京银行试点项目为例，居民可利用原有房屋所有权作为抵押，在房屋拆除期间由银行采用阶段性风险管理方式，待新房建成后完成抵押物转换，实现贷款全流程闭环管理。这一模式突破了传统抵押贷款对于抵押物连续存在的要求，为住房更新融资提供了创新解决方案。

北京银行的“房改贷”有几个关键创新：

第一，按改建成本定额度。不是按房屋评估价来算，是按这次改建实际需要多少钱来算。居民知道自己要贷多少，银行知道这笔钱去了哪里。

第二，放款节奏匹配工期。不是一次性放款，是跟着改建工程进度放款。开工放一批，封顶放一批，验收完放最后一批。居民不用提前承担全部利息，银行控制了资金用途风险。

第三，用待建房屋抵押。改建还没完成，新的所有权证还没下来，但银行接受“改建前房屋抵押+不动产登记流程优化”的组合方式来保障债权安全。

第四，贷款期限突破普通装修消费贷限制。消费贷通常三到五年，这个产品的期限可以更长，降低每期还款压力。

这四个创新，精准对应了危旧楼改建的四个核心痛点：额度评估、专款专用、抵押物阶段性灭失、贷款期限不足。限

未来，可进一步推动政策性银行、商业银行设立住房更新专项贷款产品，建立统一准入标准、统一风险评价体系和统一贷款流程。对于实施主体明确、居民签约率高、政府监管完善的自主更新项目，可通过所有权锁定、资金监管、政府备案等措施降低金融风险，提升银行参与积极性。

同时，还可探索政府性融资担保机构提供阶段性担保、财政风险补偿基金分担部分风险等方式，进一步完善住房更新金融支持体系，逐步形成覆盖居民、实施主体和金融机构三方的长期金融合作机制。

5.5 资金来源四：适度增容与内部平衡（关键）

住房自主更新不同于房地产开发，其核心目标是改善居民居住条件，而不是通过大规模土地开发获取利润。因此，适度增容并不是鼓励突破规划约束，而是在符合城市总体规划、风貌保护、安全规范和公共利益要求的前提下，给予一定的规划弹性，将因更新产生的增量价值重新回馈到更新项目本身，形成“内部平衡、内部循环”的资金机制。

从北京近年来多个原拆原建项目实践来看，居民愿意参与更新，很大程度上并不仅仅因为住房变新，更重要的是居住功能得到改善、房屋价值得到提升。在户数不增加的前提下，适度增容正是实现这一目标的重要政策工具。

在不突破片区规划、不影响公共安全与城市风貌的前提下，可给予合理的建筑面积奖励。大量建于上世纪五六十年代至八十年代的老旧住房，其建设标准已经明显落后于现行规范。多数这类住房未配备电梯、独立卫生间与完整客厅，户型设计狭小、得房率偏低，早已无法满足现代居住需求。因此，原拆原建不能简单按照“原面积、原户型、原标准”机械复制，而应当允许项目在符合规划控制要求的前提下，通过优化建筑设计、完善公共交通核、调整建筑结构等方式，获得一定合理的建筑面积奖励。

北京首钢22号楼项目就是典型案例。项目在不增加户数、不增加建筑层数、不突破整体城市风貌控制要求的前提下，通过优化建筑布局，最终实现建筑规模约22.5%的合理增长，而居民户内实际使用面积提升约40%，新增了客厅、电梯、独立卫生间等现代居住功能，大幅改善了居住品质，也增强了居民参与更新的积极性。

这种增容并不是房地产意义上的开发增值，而是对历史欠账的一种功能性补偿，是实现居住品质提升的重要制度安排。未来，各地可结合不同城市更新类型，建立更加科学的增容评价体系，在确保公共利益、城市风貌和安全底线的基础上，为自主更新预留合理的发展空间。品质提升的重要制

首先，应优先用于改善居民居住条件。对于面积过小、功能缺失的住房，可利用新增面积补齐厨房、卫生间、客厅等基本生活空间；对于有改善需求的居民，也可按照自愿原则购买新增面积，实现居住品质升级。

其次，自主更新项目可同步建设地下停车设施、社区商业、便民服务设施等经营性非销售型的公共空间，也可形成一定运营收入。这些收入应建立专项资金账户，优先用于公共设施维护、物业服务提升、设备更新和社区公共空间运营，减轻居民未来物业管理负担，实现社区可持续运营。

从国际经验来看，日本、韩国以及我国香港地区的大量更新项目，均建立了公共资产持续反哺社区运营的机制，使更新不仅完成一次性建设，更形成长期治理能力。未来我国自主更新也应逐步建立类似制度，实现更新项目从“一次建设”向“长期运营”转变。

5.6 资金来源五：片区统筹反哺（保障）

单栋住房自主更新普遍存在规模小、收益弱、抗风险能力不足的问题，仅依靠单体项目自身实现资金平衡的难度较大。尤其是在房地产行业进入存量时代后，传统依靠土地增值覆盖更新成本的发展模式已难以为继，必须从更大的空间尺度统筹资源配置，建立片区统筹更新机制。

片区统筹的核心，并非简单将多个项目打包整合，而是要打破单个项目之间的边界，对区域内住房、商业、产业、公共设施、市政基础设施等各类资源进行整体谋划、统一实施，实现不同资源间的优势互补、收益共享、成本共担，构建更稳定、更可持续的资金循环体系。

可将片区内具备潜在经营性的土地和资产按比例统筹，反哺住房更新。住房更新本身不产生经营性现金流，但片区更新通常会同步推进商业街区、办公物业、停车设施、产业载体等经营性资产的招商引资与建设。这类土地可通过出让获得收益，相关资产具备持续运营能力，能够成为住房更新的重要资金来源。因此，应当探索建立片区多元收益反哺机制，将片区内新增商业、办公、停车场等经营性物业的部分收益，按一定比例专项用于住房更新、公共设施维护与社区治理，真正实现“经营性资产支持公益性更新”。

北京首开探索的“一托四”模式，为这一思路提供了有益实践。该模式将多个更新项目统一纳入片区统筹，把具备开发价值的地块，与历史遗留问题多、经济性较弱的老旧住房项目整体谋划，实现不同项目间资源互补、资金平衡，最终推动多个长期悬而未决的自主更新项目顺利落地实施。

未来，这种片区统筹模式不仅适用于住房更新，还可推广至老旧街区、产业园区、历史文化街区等不同类型的城市更新项目，进一步提升资源配置能力。

公共配套（完整社区）统一实施、成本分摊。自主更新不止是住房重建，更涉及道路、绿化、市政管网、停车设施、养老服务、托育设施等大量公共配套的建设工作。如果由单栋住房的更新主体分别建设，不仅成本高、效率低，还容易造成重复投资与资源浪费。因此，应当坚持片区统筹实施原则，由政府统一组织规划设计，统一建设公共基础设施，统一安排实施时序，再按照合理规则分摊建设成本。

北京多个自主更新项目的实践表明，水、电、气、热等市政配套的提前统筹，是影响项目成本和建设周期的关键因素。如果等到住房主体建设完成后，再逐项协调各专业管线单位施工，不仅会推高建设成本，还容易延误项目交付时间。因此，未来应当建立“片区统一规划、统一建设、统一移交、统一运营”的公共配套实施机制，将公共设施建设纳入片区整体更新方案，由实施主体、政府和公共服务单位共同参与，从而提高建设效率，降低综合成本。

更重要的是，片区统筹不仅是资金层面的统筹，更是治理层面的统筹。随着城市更新逐步进入存量时代，更新对象将从单栋建筑转向完整社区，更新内容也将从物理空间改造转向社区治理升级。只有建立片区统筹机制，才能真正实现公共资源共享、公共服务均衡配置和社区长期可持续发展，为自主更新构建稳定长效的保障机制。

本章小结：建立可复制、可持续的资金机制，已经成为自主更新能否大规模推广的关键。本研究提出的“居民自筹、政策托底、金融补充、适度增容、片区反哺”五位一体资金平衡机制，正是基于当前各地实践经验的系统总结，也是未来自主更新的重要制度方向。其中，居民自筹体现所有权责任，是自主更新能够持续运行的基础；政策支持体现政府公共责任，为项目提供必要托底保障；金融创新通过房改贷、公积金等金融工具，提高居民支付能力，实现“一次投入、长期支付”；适度增容则通过规划政策释放合理增值空间，实现项目内部平衡；而片区统筹反哺，则突破单栋住房更新的资源边界，将商业、产业、公共配套等片区资源统一配置，形成跨项目、跨资产类型的资金循环机制。

五位一体的资金平衡模型，并不是为了降低某一方的投入，而是通过制度设计实现成本共担、收益共享、风险共担，让每一位参与者都能够在公平合理的机制下承担责任、获得收益。只有建立这样的制度闭环，自主更新才能真正从试点探索走向规模化推广，成为我国未来城市更新的重要实施路径。

第六部分 典型案例近年来我国的实践探索案例

6.1杭州浙工新村：近年首例自主更新原拆原建实践案例

浙工新村位于杭州市拱墅区朝晖街道，始建于上世纪80年代，共有14幢建筑、548户居民，其中4幢为C级危房。小区原本存在公共空间狭小、配套设施缺失等问题，居民改造意愿十分强烈。

2023年4月，浙工新村正式启动自主更新。项目采用“居民自筹为主+政府补贴为辅”的资金筹措模式，居民总出资额约4.7亿元（含车位购买费用），占5.3亿元总投资的80%以上，剩余资金由政府老旧小区改造专项资金补足。业主承担的基础改造费用为1350元/平方米，扩面增购价格为34520元/平方米，车位价格为22万元/个。

项目于2023年11月正式开工，2024年8月完成结构封顶，2025年2月启动交房。改建完成后，项目总建筑面积达8.1万平方米，新建7栋11层带电梯住房楼，配套建设拥有450个车位的地下车库，全面实现人车分流。容积率从1.8提升至2.1，绿化率提升至25%以上，还配套建设了超1500平方米的社区活动中心等公共设施。

浙工新村的实践有三点值得关注：

第一，明确了居民的主体地位，从立项到开工仅用3个多月，且在84天内完成548户业主全部签约；

第二，资金机制清晰，形成了居民出资为主、政府补贴为辅的格局，项目收支基本平衡；

第三，政府服务保障到位，拱墅区委成立工作专班，在规划审批、施工协调、过渡安置等环节提供全方位支持。仅用3个多月，且在84天内完成主

6.2北京桦皮厂胡同8号楼：模块化技术的创新应用

桦皮厂胡同8号楼位于北京市西城区，建于1978年，是一栋共20户的五层住房楼。改建前该楼就已出现墙体开裂、构件脱落等安全隐患，被鉴定为D级危房。

2023年9月，该项目正式启动拆除工作，成为西城区首个采用混凝土模块化集成建筑技术（C-MiC）的原拆原建试点。项目共使用55个工厂预制的建筑模块，将90%的工序转移至专业工厂完成，现场仅需像“搭积木”一样完成组装，仅用3个月便完成全部原拆原建工作，工期较传统建造方式缩短约75%。

资金层面，项目采用政府补贴加居民自筹的模式：市区财政按照每平方米5786元的标准，对原始面积部分的重建资金予以补贴，剩余差额由居民自行承担；新增面积部分则由居民按照综合改建成本全额支付。

改造完成后，每户都完成了水电气热智能化升级，整栋建筑新增了电梯和无障碍通道；项目独创的“三明治”结构让房屋隔声性能较现行住房标准提升5至7分贝，降噪效果提升67%至80%。卫生间一体化浇筑和窗框反打技术的应用，也有效解决了房屋渗漏和气密性不足的问题。

桦皮厂胡同8号楼项目的意义主要有三点：

第一，验证了模块化技术在老旧小区更新中的可行性，为高密度城区的城市更新提供了新路径；

第二，建筑垃圾减少75%，材料浪费降低25%，切实践行了绿色建造理念；

第三，该项目已入选住建部《“好房子”建设经验做法（第一批）》，成为向全国推广的示范样板。在该项目之后，北京西城区三里河一区28号楼也于2025年10月启动模块化原拆原建，标志着该技术从试点验证正式走向成熟推广。

6.3广州花都集群街2号：业主自筹的广东首创

集群街2号位于广州市花都区新华街丰盛社区，建于1976年，为5层混合结构，共25户，建筑面积约1730平方米。该楼因年代久远，墙体开裂、渗漏问题严重，整栋被鉴定为D级危房。

2024年，集群街2号成为广东省首例由业主自主发起的“自主更新、自筹资金、原拆原建”危旧房改造项目。项目提出“原拆原建、增加公服”的改造思路，按照“谁受益、谁出资”原则，由25户业主按4600元/平方米的标准共同承担建安成本，总投资约800万元。推进过程中，花都区各部门联合成立专项指挥部，街道、社区与业主累计开展50余轮面谈协商，历时10个月完成全体业主签约。项目于2024年3月开工，同年9月封顶，年底即完成建成交房与不动产权证办理，实现“交房即发证”的高效衔接。

该项目的实施，同步解决了供水不足、电梯加装等长期困扰居民的难题，探索出介于微改造与全面征拆之间的城市更新“第三条路径”。目前，这一模式已入选住建部《实施城市更新行动可复制经验做法清单（第四批）》，成为向全国推广的“广州经验”。

在此基础上，花都区进一步探索“多宗连片”自主更新模式。新华坊项目始建于20世纪40年代，共包含19套房屋，其中7套为直管公房，12套归私人业主所有。该项目创新筹资模式：由业主统一将新建筑的20年运营权有偿让渡给区属国企，直接出资的业主可获得改造前评估租金收入的全额返还，间接出资的业主则以每月部分租金抵扣建设成本。这一模式将自主更新从单栋住宅拓展至连片商业物业，推动该模式实现迭代升级。

6.4上海兆丰大厦：自主修缮式更新的典范

兆丰大厦北楼位于上海市长宁区，是一栋建成超过30年的高层居民楼。2022年，居民自发倡议开展外立面翻新，经过2023年的方案制定、意见征集与资金筹集工作，于2024年5月正式动工，同年11月30日顺利竣工。

本改造项目完全由居民自发倡议、自筹资金并最终落地实施。居民每户出资约1万元，不仅完成了外立面翻新，还同步实施了楼道钢窗更换、地砖翻新、吊顶改造、化粪池管道维修、路面重铺、楼道整修、消防设备升级等多项工程。

兆丰大厦案例的意义在于：

第一，证明了在不涉及拆除重建的条件下，居民自主出资即可实现显著的居住条件改善；

第二，为同类型高层老旧住房更新提供了可推广、可复制的实践经验；

第三，充分体现了居民从“要我改”到“我要改”的观念转变。

6.5北京三里河一区28号楼：首个创新“带押改建”模式

该楼始建于1978年，楼内共54户居民。2025年7月完成居民搬迁，同年9月5日正式开工，2026年2月4日完成交付。项目按照“谁出资、谁受益”的原则推进，政府出资约40%，居民出资约60%。项目推行“全程网办”审批模式，实现24小时内核发项目备案与选址意见书、48小时内出具多规会商审批意见；土地划拨、规划许可、施工许可等核心证照实现“单日办结、四证齐发”，整体审批用时较传统模式提速90%以上。项目采用模块化、装配式智能建造技术，仅用46天就完成了全部模块吊装工作；完工后还实现“交房即交证”，住户拿到钥匙的同时就能领取新房产证，本项目也是西城区首个“拿地即开工”的危旧楼改建试点项目。改造后，新楼总建筑面积从2887.2平方米增加到3369平方米，完全满足北京地区8级抗震设防要求，还新增加装了电梯和无障碍坡道。

在北京西城区三里河一区28号楼危旧楼房原拆原建试点项目中，北京银行落地了全国首笔个人住房改建贷款（市场俗称“房改贷”），配套创新了带押改建机制。传统原拆原建场景下，存量按揭房屋拆除后原有抵押物灭失，原有抵押权注销与新建房屋抵押权设立之间存在权利空档，形成抵押权真空难题；银行出于债权安全考量，普遍要求居民先行结清原有按揭贷款，导致大量居民无力筹措过桥资金，难以参与自主更新。依托不动产登记“四联办”流程创新，可将旧房抵押权注销、旧房所有权注销、新房首次登记、新房抵押权设立四项业务并联一次性办结，实现所有权与抵押权利无缝衔接，消除了抵押权真空期。该产品定向支持居民支付原拆原建所需的自筹改建补差资金，打通了居民自主出资型危旧住房更新的融资堵点，为业主自治推动的城镇老旧住房原拆原建提供了关键的居民端金融工具。

6.6武汉江岸区时代汽车大院：首个创新长期运营平衡案例

武汉江岸区时代汽车大院（解放大道1427号，原汽车工业总公司大院）是武汉市首个“增容不增户”自主原拆原建试点项目，地处汉口循礼门核心城区，地块为国有划拨建设用地。院落建成1973年，现有45户居民，楼栋鉴定为C级危房，大量住户属于“团结户”，长期共用厨卫，居住条件恶劣。2025年底正式纳入危旧房合作化自主更新试点，居民成立危旧房改造联合社作为自治决策主体，重大改造方案由全体所有权人共同表决，项目最终签约同意率达到97.8%。

项目增容但不增户，规划增加了两部分建筑规模：一部分用于补齐每户独立厨卫、增设电梯、建设空中花园、停车场等基础配套，解决原有非成套住房功能性缺陷；另一部分建设保障性租赁住房、养老服务经营性配套，新增空间不对外作为商品住房出售。

在资金平衡逻辑上，该项目是国内老旧住房原拆原建通过增加商业运营空间弥补资金平衡的样本。项目不依赖财政大额兜底，构建“居民出资+社会资本投入+经营性资产长期运营反哺”机制。居民按所有权面积承担基础建安成本，出资标准约1000元/㎡；湖北联投作为社会资本投入建设资金，依靠养老配套、保障性租赁住房、配套车位长达20年持续运营收益回收投资，依靠长期经营性现金流实现项目收支平衡。

C O N C L U S I O N

结语

城镇老旧住房自主原拆原建，是一场深刻的社会治理变革与城市发展范式转型。它不仅涉及到物质空间的重建，更深层次地推动着治理理念的根本重塑。它要求我们必须彻底跳出传统由政府主导、以土地增值和房地产开发为核心逻辑的“开发商思维”，超越仅关注施工技术、进度和成本的“工程思维”，转而全面树立并深入实践以多元主体共商共建为核心、以激发社区内生动力为关键的“治理思维”，以及以构建长效机制、完善政策体系、保障制度供给为目标的“制度思维”。这场变革意味着，工作的重心将从单纯的项目完成，转向复杂利益的协调平衡、长效机制的构建培育和居民权利的充分保障。

展望未来，随着实践推进与制度完善，城镇老旧住房“自主更新、原拆原建”的实践内涵与目标追求也将实现跃升。它将从当前以解决房屋结构安全隐患、满足基本居住条件为核心目标的点状“危房解困”行动，逐步发展为一项覆盖更广老旧住房区、以系统性提升居民居住品质、改善社区环境、增进民生福祉为方向的常态化“品质改善”行动，也将成为回应居民对美好生活的多样化、个性化期待，推动实现从“住有所居”向“住有宜居”高质量转变的核心路径。