中央城市工作会议解读：地方政府和各方企业主体如何有效协同参与城市更新项目

中央城市工作会议于2025年7月14日至15日在北京举行，为我国城市发展新阶段指明了方向。本次会议是在我国城镇化进程从快速增长期转向稳定发展期、城市发展从增量扩张转向存量提质增效的关键时期召开的重要会议。会议将城市更新提升到前所未有的战略高度，明确提出以“推进城市更新为重要抓手”，走出一条“中国特色城市现代化新路子”。这一战略定位的转变，标志着我国城市发展模式发生了根本性变革，也为城市更新各参与方带来了新的机遇与挑战。

本文将深度分析地方政府、城投公司、建筑企业和房企、设计院及咨询机构等主体如何在新政策框架下有效参与城市更新项目，探索多方协作的创新机制和实施路径，为建设“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”提供实践指导。

一、城市更新的新定位：从中央会议看内涵变化

中央城市工作会议为城市更新工作赋予了新的时代内涵和战略定位。会议指出，当前和今后一个时期城市工作的总体要求是：以建设“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”的现代化人民城市为目标，以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效。

这一新定位体现了三个重大转变：

发展理念转变：从“重规模、重速度”转向“重质量、重效益”，会议明确要求“转变城市发展理念，更加注重以人为本；转变城市发展方式，更加注重集约高效”。

工作重心转变：从大规模增量扩张转向存量提质增效，强调“内涵式发展”，通过“严控增量、优化存量、提高质量”实现城市空间重构。

实施路径转变：城市更新成为统筹城市发展的重要抓手，需“通过专项债、REITs等工具提供支持”，强化市场化运作机制。

会议特别部署了“高质量开展城市更新”的重点任务，将其纳入“建设富有活力的创新城市”和“建设舒适便利的宜居城市”的关键举措。在房地产领域，会议明确将城市更新作为供需双向改革的核心路径，一方面通过改造推进低效用地再开发，提升城市空间利用效率；另一方面通过货币化安置等手段直接增加购房需求，促进房地产市场平稳健康发展。

二、地方政府、城投、建筑企业和房企、设计咨询机构如何参与城市更新

（一）地方政府：统筹领导与规划引领者

地方政府作为城市更新的主导者和统筹者，在新政策框架下需全面转变职能定位，从“土地经营者”转型为“公共服务提供者”和“城市治理领导者”。中央会议强调“建设现代化人民城市，必须加强党对城市工作的全面领导”，要求地方政府健全领导体制、完善工作机制、增强政策协同。

1、规划统筹与机制构建

规划引领：地方政府需立足城市特色和发展阶段，科学编制城市更新专项规划。如漯河市投入256万元开展《城市更新专项规划》，界定中心城区更新范围，识别重点片区；墨江县同步推进三个规划设计项目，包括片区更新规划、专项规划和交通改造规划。

机制创新：建立“项目生成、统筹协调、跨部门协作”机制。山西省沁水县在“十五五”更新机制研究中，重点设计“多元投融资机制”与“政策工具包”，形成可操作性项目清单，这一实践被中央会议肯定为“提高城市工作系统性”的有效探索。

分类施策：针对不同片区特点采取差异化更新策略。中央会议要求“分类推进以县城为重要载体的城镇化建设”，避免“千城一面”的更新模式。

2、风险防控与底线保障

安全底线：会议将“牢牢守住城市安全底线”作为基本要求，地方政府需建立房屋全生命周期安全管理制度，在更新中严格限制超高层建筑，加快老旧管线改造。

民生保障：坚持“人民城市为人民”，通过更新补齐公共服务短板。会议明确要求“大力发展生活性服务业，提高公共服务水平，牢牢兜住民生底线”。

房企风险化解：落实融资协调机制，扩大“白名单”项目覆盖，保障房企合理融资需求。2025年地级及以上城市已全部建立该机制，成为城市更新资金保障的重要支撑。

（二）城投公司：实施主体与城市运营商

城投公司在城市更新中的角色正在从“融资平台”向“城市运营商”转型。中央会议虽未直接提及城投，但其“推进城市更新为重要抓手”的定位为城投公司提供了新的发展空间。实践中，各地城投正积极探索市场化运作路径。

1、融资模式创新与项目运作

多元化融资：利用专项债、REITs等工具吸引社会资本。中央会议明确“加大资金支持力度，通过专项债、REITs等工具提供支持”，为城投融资开辟新渠道。

一体化开发：探索“更新+产业+运营”模式，将基础设施改造与产业导入、商业运营结合，提升项目可持续性。广州市天投城市更新有限公司在柯木塱村改造中，统筹推进道路工程可行性研究等基础设施建设，体现了“运营前置”思路。

市场化转型：强化项目策划和造血能力，摆脱对土地财政的依赖。墨江县城市更新项目预算400万元，通过专业机构技术服务提升项目市场化可行性，降低政府直接投入压力。

2、重点领域实施策略

城中村改造：会议将“稳步推进城中村改造”列为建设宜居城市的重点任务。城投公司可借鉴广州柯木塱村模式，通过可行性研究先行（投入19.8万元），科学规划改造路径。

基础设施升级：推进“城市基础设施生命线安全工程”，加快老旧管网改造。天河区柯木塱项目投入9.2万元编制道路工程可行性报告，体现了对基础设施更新的重视。

空间价值提升：通过低效用地再开发释放空间价值，会议提出“改造过程中同步推进低效用地再开发，提升城市空间利用效率”，为城投盘活存量资产提供政策依据。

（三）建筑企业和房企：开发模式转型与技术革新

建筑企业是城市更新的直接实施者，其定位变化：从“建造者”到“城市更新综合服务商”。中央会议提出 “严控增量、优化存量” 原则，要求建筑企业突破传统新建项目模式，转向以 “改造技术”和“综合服务能力” 为核心的竞争力重构。同时中央会议也为房企转型指明了方向。会议提出“加快构建房地产发展新模式”，推动房企从“规模扩张”转向“质量竞争”，竞争焦点将转向绿色科技、运营能力和区域深耕。

1、开发模式与产品转型

内涵式发展：践行“严控增量、优化存量、提高质量”原则。会议明确商品房建设需严控增量，这与过去大规模开发模式形成鲜明对比。

好房子标准：落实“建设安全、舒适、绿色、智慧的好房子”。新建建筑全面执行绿色建筑标准，第四代建筑将在更多城市涌现。头部企业需加速布局绿色科技，提升产品竞争力。

现房销售转型：会议提出“推进商品住房销售制度改革，有序推行现房销售并优化预售资金监管”。这一举措将倒逼房企提升资金实力和产品品质，减少交付风险。

2、技术应用与风险控制

绿色低碳技术：响应“建设绿色低碳的美丽城市”要求，在更新项目中应用节能降碳技术，推动建筑领域绿色转型。

智慧建筑创新：结合“建设便捷高效的智慧城市”任务，将智能技术融入更新项目，提升建筑智慧化水平。

风险防控体系：强化财务风险管控，利用“融资白名单”机制获取资金支持。同时，建立房屋质量安全保障体系，落实“房屋全生命周期安全管理”，防范安全风险。

（四）设计咨询机构：技术支撑与创新引擎

规划设计院和咨询机构是城市更新的“智慧大脑”，为各参与方提供专业技术支持。中央会议提出的“高质量开展城市更新”要求，为专业技术服务创造了巨大需求。

1、规划设计创新

专项规划编制：设计机构需提供“具备前瞻性、可操作性的城市更新发展优化方案”。如河南省城乡规划设计院承担漯河市更新专项规划（256万元），墨江县招标三个规划项目（预算400万元），均体现了地方对专业规划的需求。

片区更新设计：聚焦重点片区改造路径，提供特色化解决方案。沁水县研究要求设计“重点片区改造路径模型”，避免同质化更新。

历史文化保护：响应会议“完善历史文化保护传承体系，完善城市风貌管理制度”要求，在更新中保护城市历史文脉和地域特色。

2、融资咨询与实施支持

融资方案设计：协助构建“多元投融资机制与更新项目资金统筹策略”。专业机构需熟悉专项债、REITs等创新工具，为项目提供资金解决方案。

可行性研究：提供项目前期论证服务，如柯木塱村改造可行性研究（19.8万元），降低项目投资风险。

政策工具包开发：如沁水县项目要求形成“政策工具包”，为更新实施提供制度保障。

3、评估监测与研究创新

更新效果评估：建立科学的评价指标体系，响应会议“建立健全科学的城市发展评价体系”要求。

新技术应用研究：探索绿色建筑、智慧社区等技术在更新中的应用，落实“建设智慧城市”任务。

地域特色研究：结合城市自然人文特征，提供差异化更新方案，避免“千城一面”。

（五）协作机制创新：多方联动共建人民城市

中央会议强调“统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性”，城市更新需要多方协作机制的创新。

党建统领机制：落实“坚持党建引领”，将党的领导贯穿于更新全过程。会议指出：“加强党对城市工作的全面领导，是把握城市发展方向的根本保证”。实践中，可通过“区域化党建、楼组党建”等形式整合资源，形成治理合力。

公众参与机制：践行“人民城市人民建”理念，将“全过程人民民主”融入更新各环节。利用市民服务热线等机制，高效回应群众诉求，使更新更贴近居民需求。

数字化协同平台：构建项目信息共享平台，打通规划、建设、管理环节，落实“提高城市工作系统性”要求。通过BIM、CIM等技术应用，实现多方协同决策。

*表：中央城市工作会议后城市更新参与方职能转变*

中央城市工作会议为城市更新描绘了清晰的发展蓝图。会议闭幕当日，墨江县、广州市、漯河市等地更新项目密集推进，表明新政策正在迅速落地实施。各参与方需深刻把握“内涵式发展”主线，以创新协作推动城市更新高质量发展，共同建设“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”，走出一条中国特色城市现代化新路子。