中创分析｜国家发改委《可再生能源消费最低比重目标和可再生能源电力消纳责任权重制度实施办法（征求意见稿）》深度解读

2025年10月13日，国家发展和改革委员会（以下简称“国家发改委”）下发了《可再生能源消费最低比重目标和可再生能源电力消纳责任权重制度实施办法（征求意见稿）》（以下简称“《实施办法》”）。这一文件的发布标志着我国能源转型政策正式从供给侧激励转向需求侧强制约束的新阶段，是中国实现“双碳”目标路径上的关键一环，将深刻地改变未来数年中国的能源格局。本文将从政策出台的宏观背景切入，拆解核心机制，分析这一政策带来的深远影响，并对未来市场空间进行展望。

在我国坚定推进“2030年前碳达峰、2060年前碳中和”的进程中，能源结构清洁低碳转型是重中之重。过去十年，我国在可再生能源供给侧取得了长足进步。据国家能源局的数据显示，可再生能源继续保持新增装机的主体地位，接近全国总装机的六成，今年上半年，全国可再生能源新增装机2.68亿千瓦，同比增长99.3%，约占新增装机的91.5%。这种供给侧的爆发式增长，彰显了可再生能源转型的决心和能力，也对能源的消纳和利用提出了前所未有的挑战。

在此背景下，《实施办法》在前期可再生电力消纳责任政策的工作基础上，加入了对非电可再生能源消纳的要求，并且进一步明确和细化了政策执行流程、履约路径与处罚措施，强化了政策的执行力度和可操作性，为可再生能源的规模化发展提供了坚实的制度保障。

本次《实施办法》的核心在于构建了一个“双轨并行、多渠道履约、刚性惩罚”的责任体系。

2.1. 双轨考核目标：电力与非电消费并重

《实施办法》将考核目标分为两类，实现了对能源消费的全场景覆盖：

●电力消费最低比重目标：此目标涵盖所有可再生能源发电种类，直接挂钩电力系统的脱碳进程。文件明确了三种履约方式：企业自建可再生能源项目自发自用、通过绿电直连方式点对点消纳、以及在市场上购买并划转绿证或参与绿电交易。这为企业，特别是电力消费大户，提供了灵活的合规路径。

●非电消费最低比重目标：这是本次《实施办法》的最大亮点之一，体现了政策制定者对能源系统全局脱碳的深刻思考。它将可再生能源供热（制冷）、可再生能源制氢氨醇、生物燃料等非电利用形式纳入了强制性考核框架。这直接触及了工业、交通、建筑等传统上依赖化石燃料进行热利用和原料利用的领域，是推动全社会深度脱碳的关键一步。其履约方式也相应地指向了可再生能源供暖、生物质能利用以及绿氢、绿氨等新兴产业。

2.2. 严格的履约与惩罚机制

为确保目标的严肃性和权威性，《实施办法》设计了明确的未完成目标处理措施：

●对重点用能企业：未完成目标的企业将被省级能源主管部门约谈，并限期三个月通过购买绿证等市场化方式补足。逾期未完成者，将被通报、加强监管，并纳入失信记录，影响企业的信用评级和市场声誉。这一惩罚措施的威慑力极强，大大提升了政策的执行刚性。

●对省级行政区：未完成消纳责任权重的省份，同样有三个月的缓冲期通过绿证交易补充完成。逾期未完成的，除了约谈和通报，未完成的权重将被转移至下一年度累加考核。这意味着地方政府的减排压力将逐年滚动增加，形成了持续的政策压力。特别是在五年规划的最后一年权重不可转移，设立了明确的清算节点。

值得注意的是，《实施办法》在履约考核的相关条款中，尚未对超额完成目标的奖励机制作出明确规定。无论是对省级行政区域，还是对重点用能企业，当前政策仅聚焦未达标如何补正与处罚，而对超额完成后的激励措施（如目标调剂、政策倾斜等）暂未提及。

2.3. 科学的核算方法：为新兴领域指明方向

《实施办法》在非电消费比重的计算方法上尤为值得关注。它明确“统一采用热量进行核算”，并对新兴的“可再生能源制氢氨醇等综合利用”给出了清晰的核算路径，即“依据制氢氨醇等的用电量，采用发电煤耗法核算”。这一规定具有深远意义：

●量化了“绿氢”的价值：它首次在国家级政策文件中，为如何将用于生产氢、氨、醇等化工产品的可再生电力，等效折算为非电能源消费量提供了官方方法。这解决了长期以来绿氢、绿氨等在能源统计和考核体系中身份模糊的问题，为其作为能源产品而非仅仅是化工原料的市场定位奠定基础。

●生物质能非电利用：在《实施办法》框架下，生物质能非电利用被纳入可再生能源非电消费考核体系的核心范畴，明确其作为非电用能领域替代化石能源的重要角色，打破此前可再生能源考核集中于电力端的局限。

●打通了“电-热-原料”的转换路径：通过发电煤耗法，巧妙地将非电领域的绿色程度追溯至其上游的电力来源，从而在核算层面打通了电力、热力和化工原料之间的壁垒，构建了统一的可再生能源价值衡量标准。

3.1. 对能源用户：从“软倡议”到“硬约束”的根本转变

对于广大能源用户，特别是钢铁、有色、石化、建材等重点用能行业的企业而言，这份《实施办法》意味着其能源战略必须进行根本性调整。

●合规成本内部化：过去，使用绿色能源更多是企业履行社会责任、提升品牌形象的加分项；未来，它将成为企业生存和发展的必答题。消费比重未达标将直接导致购买绿证的额外支出，甚至面临信用惩戒。这种合规成本的内部化，将迫使企业将可再生能源的获取和成本核算置于投资、生产和日常运营的核心地位。

●催生多元化绿色能源解决方案：在硬约束压力下，企业将更有动力探索多元化的履约路径。大型企业可能加速投资建设分布式光伏等自发自用项目以锁定长期低成本绿电；产业园区可能推动绿电直连的局域电网建设；而更多的企业则将成为绿电和绿证市场的活跃买家，从而推动这些市场需求的爆发。

3.2. 对可再生能源产业：打通消纳“最后一公里”，连接供需

《实施办法》为我国庞大的可再生能源发电能力提供了坚实的市场化消纳保障，是解决“弃风弃光”问题的治本之策。

●创造确定性需求：政策通过为各省和重点企业设定最低消费目标，实质上创造了一个庞大、稳定且具有强制性的可再生能源需求市场。这为上游的风电、光伏制造业和下游的电站运营商提供了清晰且可预期的市场信号，有利于引导长期投资，稳定产业链预期。

●促进跨省区电力交易：由于我国可再生能源资源与负荷中心呈逆向分布，该政策将极大地促进绿色电力的跨省跨区交易。资源富集但本地消纳能力有限的省份（如西北、东北地区）可以通过“绿电外送+绿证交易”的模式，将其资源优势转化为经济优势。而东部沿海的负荷中心省份，则可以通过购买外来绿电和绿证来完成其消纳责任，从而优化全国范围内的能源资源配置。

3.3. 对绿证市场：从“补充”到“核心”的角色跃升

如果说此前的政策是绿证市场的孵化器，那么《实施办法》就是这一市场的催化剂和发动机。

●市场规模将迎来爆发式增长：文件明确将绿证交易作为未完成目标后的首要补充手段，这使得绿证从一个相对边缘化的、主要用于自愿声明的工具，一跃成为具有刚性履约价值的核心金融商品。可以预见，一个规模数倍于当前、流动性更强的全国统一绿证市场将加速形成。

●价格发现机制将更趋成熟：随着强制性履约需求的涌入，绿证的供需关系将更加真实地反映可再生能源的环境溢价。绿证价格将不再仅仅是补贴的替代，而将成为一个由市场供需决定的、能够动态反映地区和行业减排成本的有效价格信号。这将引导社会资本更有效地投向可再生能源领域。

●推动市场机制完善：需求的激增将倒逼绿证市场的交易规则、监管体系、核发与结算流程加速完善。一个统一、高效、透明的全国绿证交易平台建设将变得更为迫切，以支撑未来千亿乃至万亿级别的市场流转。

3.4. 对非电领域：开启深度脱碳新篇章

将非电利用纳入考核，是本次政策最具前瞻性和革命性的举措。

●催生绿氢、绿氨等新兴产业：通过为绿氢、绿氨提供明确的能源消费量核算方法，政策实质上为其赋予了与绿电、生物燃料同等的绿色价值。这将极大地激励化工、钢铁、重卡运输等行业投资和应用绿氢技术，以完成其非电消费比重目标。这不仅为这些难减排行业提供了可行的脱碳路径，也为我国巨大的可再生电力资源开辟了转化为高价值化学品和燃料的新通道。

●推动供热和生物质能发展：对可再生能源供暖（制冷）和生物质能非电利用的考核，将直接推动北方地区的清洁取暖改造，以及在工业和农业领域对生物质资源的能源化利用。这对于减少散煤燃烧、改善大气质量、促进乡村振兴具有多重意义。

基于国家可再生能源目标的递进节奏与官方数据测算，《实施办法》将催生明确且长期的市场空间，覆盖光伏、风电、储能、绿氢等全产业链。

国家层面可再生能源发展目标呈清晰的增长趋势，可为未来市场空间的预测提供增长锚点。2015年《可再生能源法》修订衔接“十三五”规划，明确2020年非化石能源在一次能源消费中的比重达15%；“十四五”规划进一步将2025年目标提至20%；《2030年前碳达峰行动方案》则锚定2030年25%的目标。整体来看，可再生能源目标每五年提升5个百分点，年均增幅约1%。

根据国家能源局数据，2024年全国全社会用电量达98521亿千瓦时。根据1%可再生能源占比对应的电量（约985亿千瓦时），结合2024年风光平均利用小时数（1500小时），可测算出需可再生能源装机需求约为65GW。按当前光伏、风电的造价平均水平，预估对应资本投入约2500亿元。这一测算表明，仅“年均1%增幅”就将带动千亿级投资，意味着未来可再生能源装机需求与投资空间将持续释放，直接利好光伏、风电产业链，以及储能、智能电网等配套领域。

不仅如此，《实施方案》的落地还将为绿氢、绿氨等新兴技术产业化应用打开了广阔空间，催生新的投资增长点；全国绿证交易将随强制性履约需求迅速扩大流通规模，进一步放大绿证的环境价值与市场化属性。

尽管《实施办法》描绘了一幅宏伟的蓝图，但在具体实施过程中仍面临多重挑战。强制性消费目标会推高企业用能成本，尤其利润微薄的传统高耗能行业，平衡环保压力与经济效益是现实难题；可再生能源电力消费比重提升后，其波动性对电网稳定提出更高要求，需储能、需求侧响应、智能电网等配套技术同步发展；绿证市场的流动性、价格合理性及监管有效性待实践完善，区域间消纳责任直交易、超额主体次年激励等灵活履约机制也需探索；非电能源利用领域，建立覆盖全国、精准可靠的统计监测核查（MRV）体系，更是复杂艰巨的系统工程。

尽管存在上述挑战，《实施办法》的发布仍具有里程碑意义。它为近年来高速增长的可再生能源发电装机提供了坚实的市场化消纳保障，从制度层面打通了供给端产能与需求端消费，推动能源领域深度变革。短期内，因强制性履约需求集中释放，绿证价格可能出现阶段性上涨，这将直接激活并重塑中国绿证市场；中期来看，市场供需矛盾与绿色转型需求将驱动更多创新性能源服务公司涌现，催生“绿电+储能”、“绿氢+化工”等多元化技术解决方案，进而吸引更多资本涌入绿色能源领域，深入推动工业、交通等难减排领域的深度脱碳；长期而言，该政策将成为固化中国能源消费绿色低碳模式的压舱石，为我国引领全球能源转型、兑现“双碳”承诺提供坚实的制度保障。

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